英国如何进行铁路私有化改革
作者：阿其图
来源：《环球市场信息导报》2014年第10期
英国铁路私有化改革是其大规模私有化运动的一部分。英国政府为了将私有化的铁路改革进行彻底，采取了很多措施，包括铁路网运分离与分割出售，还设置了新的监管机构管理铁路产业的运营。经过一段时间的改革，英国政府基本达到了改革的目的，实现了私有化的目标。
1948年到1993年英国铁路一直是由国家所有，由英国铁路公司垄断经营。在20世纪80年代英国铁路曾在内部进行两次改革，但没有解决铁路发展的长期矛盾。在当时英国大规模私有化的背景下，铁路产业走上了私有化的道路。
1.改革背景
在上世纪末，英国政府为解决垄断行业获取暴利、效率低下和投资不足等问题，对能源、电信、航空、港口等部门进行了大幅度私有化改革。政府认为私有化改革不仅可以获得出售企
业的收入，而且可以将投资责任转移到私人，再通过政府管制与市场竞争的双重作用，促使垄断行业企业提高经营效率。实践表明私有化改革有效的提高了这些企业的经营效率，改革达到预期效果。
铁路方面，在英国政府正式发布改革计划之前，英国对如何进行私有化改革曾有争论，主要争论集中在路径选择上。第一种是英国铁路公司作为整体打包出售。第二种是把英国铁路公司按地域分为几个垂直一体化公司进行出售。第三种是按照经营业务和地域把英国铁路公司进行分割出售。但英国政府并没有选择以上改革路径。英国政府首先考虑引入竞争机制和摆脱铁路的财政负担，同时要提高铁路产业的效率和服务质量，参考欧盟1991年91/440号“网运分离”的指令，英国采取了更为彻底的方法。
2.改革步骤
在1992年7月，英国政府发布《铁路改革白皮书》，描绘了铁路改革的方案、方式和预期结果。《白皮书》有以下要点：私有化前将铁路业务分成客运与铁路基础设施两部分，英国铁路公司将其下的客货运业务逐步交给私人企业，授权私人企业经营基础设施；设立两个独立监管部门负责监督铁路业务，政府拨款支持私有化。从《白皮书》可以看到，英国的铁苏格兰英格兰威尔士
路私有化改革思路是网运分离、形成竞争、同时监管。
1993年11月，以《白皮书》为基础制定的《英国铁路法》获得通过。1994年4月1日，《英国铁路法》生效，铁路私有化改革开始。《铁路法》明确规定：通过特许经营方式将英国铁路公司的全部客运业务出售给私人企业，其货运业务同样出售给私人企业；给予铁路客货运经营者在铁路网运营的权利；分离铁路网业务与列车机车车辆业务，列车机车出租；将铁路网公司私有化；任命铁路监督总监监管铁路网运营，任命发放特许经营执照的总监负责特许经营；改善铁路经营权的转让问题 。经过政府一系列的运作英国铁路改革形成以下局面：
首先，英国铁路公司不复存在。英国政府按照业务进行了拆分，先进行“网运分离”，成立国有铁路网公司。后对铁路的运输业务按区域和服务进行细分，进行私有化出售。经过3年的操作，于1997年实现全部客运私人竞标特许经营，英国铁路私有化运营全面开展。私有化运营后产生新的铁路产业格局。路网公司拥有铁路基础设施，包括铁路网和各车站。在1996年5月路网公司在伦敦成为上市公司。路网公司的主要职责是向客户公司提供路网服务，制定列车运行时刻表，管理铁路交通，同时维护、投资基础设施，还要保证铁路运输安全。路网公司的收入来源于客户公司缴纳的入网费用。
英国政府将原来英国铁路公司的客运部分拆组建25个客运公司。这些客运公司通过特许经营办公室实现私有化，具体办法是特许经营办公室通过特许经营招标吸引私人投资者，私人投资者通过竞标取得铁路客运的特许经营权。英国政府为了降低私人客运企业的运营成本，规定取得特许经营权的私人客运公司不需要同时拥有铁路网和列车机车，只需要缴纳铁路入网费用即可在铁路网上运营，在列车出租公司通过租赁即可取得列车使用权。英国私有化改革规定私人企业想要获得运营客运业务权利，必须先获得铁路监管办公室颁发的营业执照，后在铁路特许经营办公室通过竞标的方式获得特许经营执照，这样才能开始运营铁路客运业务。英国政府为了使私人客运公司快速进入角，规定特许经营权的年限较短，一般在7年至15年，这样就使客运公司不愿做长期投资。随着客运量的逐渐回升，长期投资不足的问题显现，制约了铁路的发展 。
英国政府将货运部分拆分为6家货运公司。政府为了促进货运市场竞争规定货运业务可以全国经营，但由于铁路货运占整个货运市场的比例已经太小（7%，1991年），运营效益不理想，在英国政府的斡旋下，1995年12月美国威斯康星中央运输公司与3家金融企业组成财团购买了英国邮件铁路快运公司，经过并购合并为英格兰威尔士苏格兰铁路公司（EWS） 。之后这家公司又进行收购活动。至此，原来的6家铁路货运公司重组为2家——EWS与一家
铁路集装箱运输公司。这两家货运公司分别占有英国铁路货运市场份额85%和15%。除了路网公司和客货运公司外，还有一些专业服务公司：3家列车机车出租公司，7家基础设施维护公司，6家铁道更新公司，6家列车维修公司。
其次，成立新的监管机构。在对铁路进行全盘私有化后，如何保证铁路公益性，是政府不得不考虑的问题。英国政府设计双重监管体制：铁路监管办公室和铁路特许经营办公室。在铁路安全监管方面由健康和安全执行委员会负责。客运公司、路网公司及车辆出租公司间的交易由铁路特许经营办公室进行监管。除客运特许经营的授权外，路网公司与客货运公司和其他服务公司间的交易都由铁路监管办公室负责监管。
铁路监管办公室的负责人是铁路监督总督，由政府运输大臣任命，但只接受运输部的建议，具有相当的独立性。铁路监管办公室的监管职能主要体现在经济监管。其任务有以下几点：与新经营者进行谈判，签订协议并颁发经营执照，核准线路使用权；审核铁路运输公司与路网公司的运营合同，审核路网公司收取的入网费，监督路网公司对铁路网的投资水平和对财产的处置；对铁路运行质量和绩效进行评估，同时监督路网公司对基础设施的维修更新，确保铁路网发挥整体功能；鼓励铁路产业进行有限竞争，合理调节各个铁路运营公司间的关系，保护铁路使用人的利益；确保政府铁路运输政策目标的实现。
铁路特许经营办公室是在政府的直接控制下，接受交通部的监督和领导。铁路特许经营办公室的监管职能多在铁路客运方面，主要有：审批铁路客运特许经营权，对客运特许经营进行管理，监督铁路客运服务水平必须达到最低服务水平；同时还监管客运公司安全运行、准点率和与其他运输工具的链接便捷性等；确定和发放政府对铁路客运公司的财政补贴；保护乘客的利益。
健康和安全执行委员会负责铁路安全监管。英国铁路安全监管方法是层层上报式的监管。路网公司内部负责运行安全的部门是安全和标准理事会，由此部门制定路网公司的铁路安全运行办法，此办法上报健康和安全执行委员会，经审批后成为铁路运输业的安全标准，同时各个客运公司也需要制定自己公司的安全办法，并由路网公司进行审批。即安全和标准理事会制定路网公司的安全办法，各客运公司制定自己的安全办法，二者上报至路网公司，路网公司再上报至健康和安全执行委员会。但由于该执行委员会缺乏安全监管专业管理和技术人员，实际上是路网公司的安全和标准理事会在发挥最大作用。这就使得整个铁路安全标准的制定容易受到路网公司的影响，为铁路运行安全埋下了隐患。
3.改革成果
私有化改革持续超过10年时间，它完全打破过去国有大一统的铁路产业格局。改革拆分英国铁路公司并进行出售，形成路网公司和数量相当的私人铁路企业。同时成立监管机构，对铁路产业进行各项监管，形成了相对完善的铁路监管体系。政府的改革政策，使得铁路市场改变过去没有竞争的旧局面，形成新格局，取得很多成果。
第一，在企业管理和运营方面，铁路运营企业的市场化专业化规模化水平不断提高。私有化改革引入竞争机制和市场化规则，对私人企业产生显著的激励和约束作用，促使私人企业对内进行严格专业的管理来降低运营成本。而且通过引入竞争和市场化的价格手段进行资源分配，可以更加明确铁路产业的运营成本，政府和企业可以对铁路产业有更为客观的了解，更好的制定政策。私有化后，企业明确产业规模和范围，经营优良的企业可以通过收购进行兼并重组，使企业优化，交易成本随着规模的扩大而降低。
第二，在铁路经济和运输方面，私有化改革带来经济效益的明显提高。私有化改革后的铁路公司成为市场中自负盈亏的主体，提高了他们的积极性，各铁路运营公司减少多余职工，增加劳动效率，服务质量有了显著的改善。改革前，铁路运输量和市场占有率逐年下滑，政府对改革的预期是达到原有运输量，但超出政府估计的是，在市场机制作用下，铁路运输量明显好转（如表1） 。
第三，在铁路投资和政府补贴方面，私人投资代替了政府成为铁路投资的主体（如表2）。私人企业对铁路产业不断增加投资，而政府则不断减少对铁路产业的补贴。
综上，英国铁路改革基本达到了私有化的目标，运输指标超过预期，虽然后期出现很多严重问题，但整体上值得我们借鉴学习。英国铁路改革的方法是政府部门先提出改革的计划《铁路改革白皮书》，后通过议会以《铁路法》的形式确定下来成为改革的纲领。在这两个改革文献中都对改革进行了详尽的规划和描述，体现了网运分离、分割出售、形成竞争、同时监管的改革思路。值得注意的是改革对铁路监管机构的设置和私有化出售步骤的规定，明确了监管和私有化的程序。在我们的铁路改革中也应当重视法治和监管，重视程序，同时用市场的力量促进铁路发展。
（作者单位：华北电力大学）
发表评论