收稿日期:2002-10-30
作者简介：缪艳娟(1968))，女，扬州大学商学院讲师，管理学硕士，主要从事会计学教学与研究。
2002年第6期总第117期南京经济学院学报
Journal of Nanjing University of Economics No.6,2002Serial No.117
美国公司治理改革法案对我国的启示
)))兼论内部审计在公司治理中的作用
缪艳娟
(扬州大学商学院,
江苏扬州 225009)
摘要：我国上市公司一股独大且大股东人格主体虚置以致内部人控制问题非常严重，与美国大公司股权极其分散以致控制权由股东向管理层转移产生的原因不同，但均为内部人控制的结果却极为相似。为此，加强对内部人的监督和约束均成为中美两国改善公司治理的核心。本文结合美国近期改善公司治理的法案和
举措对完善我国上市公司治理准则提出借鉴建议。同时，就内部审计在公司治理中的作用及应具备的条件进行了探讨。
关键词：公司治理；改革法案；上市公司治理准则；内部审计；独立性；职业胜任力中图分类号:F279.23  文献标识码:A  文章编号:1007-4457(2002)06-0042-04一、引言
强管理者、弱所有者是美国大公司独具特的治理结构，但由于其成熟的产品市场、资本市场、经理人市场、公司并购市场在一定程度上弥补了其内部人控制的缺陷，在相当一段时间内其自认为是最佳的公司治理模式，也成为许多国家效仿的样板。直到安然事件及随后的一系列大公司案发生后，人们才开始深刻反思美国模式。公司治理从来没有像现在这样受到广泛的关注和重视，美国各政界和立法者更是在积极采取各种措施，努力改善公司治理。2002年2月美国证券交易管理委员会(SEC)主席哈维#皮特致信纽约股票交易所(NYSE)和纳斯达克(NASDAQ)主席，要求他们考虑采取更多措施来加强对上市公司的治理。应其要求,NYSE 、NASDAQ 分别成立了专门研究小组负责对上市规则进行修改,5月底、6月初他们先后将规则修改草案报送SEC 。这两大交易所提出的许多改革方案极为相似，主要是关于进一步强化对董事会独立性的要求，以强化对公司经理层的约束和监督,NYSE 提出的方案更为详细、严格。4月中旬众议院通过了以议员奥克斯利(Oxley)命名的会计改革法案,6月18日参议院通过了更为严厉的萨班斯(Sar 2
banes)会计监督法案，最终由布什总统于7月底签署通过了旨在改进公司治理和公共会计现行做法的萨班斯-奥克斯利法(Sar banes-Oxley Act)(以下简称索克斯法)。这些都将对美国公司及将在美国上市的外国公司产生重要影响，进而影响全球企业界。本文主要结合NYSE 公司治理新建议及索克斯法中有关改善公司治理的措施对其进行评析，试图为我国建设和改善公司治理提供有益建议。
二、美国公司治理新建议新举措及其评析11董事会是公司治理核心
在各国公司法中，董事会都被赋予治理公司的重任：代表并维护股东的利益，对经理层实行监督和制约。公司法规定的程序是由股东选举董事会、董事会任命首席执行官(CEO)。但在股权极度分散的上市公司中权力的流动却是反向的，强管理者，弱所有者是美国大型公司不争的事实，历史上董事会一直为CEO 所控制。为维护股东利益，削弱/内部人0控制，增加董事会的独立性成为必然的选择。1978年NYSE 正式要求美国上市公司，必须在限期内设立一个有独立董事参加的审计委员会。1999年NYSE 和NASD AQ 修改了有关独立董事的规则，要求
所有美国上市公司的审计委员会至少由3名独立董事(占审计委员会成员2/3)组成。然而自安然事件以来，一连串的大公司财务欺诈案使人们认识到现行法规对独立董事的要求还远未达到其可能真正发挥作用的地步。于是此次NYSE对董事独立性要求狠下猛药：不仅要求独立董事占董事会成员多数，而且其下设的三个专门委员会(审计、提名、薪酬)均需由独立董事构成；更重要的是为避免CEO对董事会的操
纵，须定期召开无管理层人士出席的董事会会议；为了保证其真正独立于管理层，审计委员会成员不得获取除董事费以外的薪酬。同时，为防止独立审计师受制于企业管理当局,NYSE公司治理新建议规定应由审计委员会负责聘用、解雇独立审计师并吩咐其业务范围和内容。此外，为确保董事独立性必须对公司前雇员或前独立审计师担任本公司董事实行五年(原为三年)的冷却期。
董事会能否在公司治理中发挥决策及监督功能，除独立性外，关键还在于董事会成员是否具备相关业务素质和经验。董事不仅在任职时应具备相应的资职证明，在位后还应通过各种方式继续学习不断更新知识，以便有能力适应不断变化了的环境。由于公司治理新建议是在一系列财务案发生的背景下提出的，特别侧重于强调对管理层的监督，故主要对审计委员会成员的资职提出了要求：审计委员会主席必须是财务或会计方面的专家并具备实际管理经验，而不再仅仅是懂专业或仅是该专业书面理论知识高手而已。
21董事及高级经理层的诚信、道德是有效公司治理的基础
自安然事件以来的美国一系列大公司财务案件对经济所造成的巨大损失已超过了9.11事件，人们普遍认识到公司高管职业道德的沦丧及诚信的缺乏简直就是美国经济的毒瘤，高额期权薪酬制度则是毒瘤的催化剂，只有铲除毒瘤，美国经济才得以康复。而诚信及职业道德的建设必须借助于法律等外部因素对失信及道德失范者的严厉惩处。5商业周刊62002年2月进行的一项民意测验显示49%的人认为对失职的公
司管理者、董事及审计师施以更严厉的处罚绝对有用,23%认为有一定作用。可见，明确董事及高级经理层的职责并严格规定未能履行职责相应的法律责任非常必要。否则，即使全部是独立董事，也难以保证其会为股权十分分散、远离管理层的股东效力，缺乏约束的经理层更是如此。因此,NYSE新建议、布什总统的/7#9建议0及其后签署通过的索克斯法都有比以前更为严厉的规定，如要求CEO必须以个人名义保证提供给投资者的信息真实、完整并对为确保上述质量要求而设置的内部控制制度的有效性负责，那些被指控滥用职权的人永远不得担任公众公司的高级官员和董事，将欺诈股东的行为定为重罪并将其诉讼有效期从三年延长到五年。同时，规定所有基于股权的薪酬计划均须由股东投票表决通过，以减少其作假的动机。
31改善披露增加公司透明度是有效公司治理的必要补充
除披露充分的财务信息外，还要求披露公司上市规则、内部控制报告、商业行为及高官道德准则的遵循情况及没有充分遵循的理由。这样既便于公司利益相关者透过财务信息/表面0理解公司/实质0，也便于通过披露增加媒体舆论对管理层的监督和约束。马克#J#洛研究认为因媒介关注而导致的尴尬或对此的担心会有助于防止经理、董事犯明显的错误，当存在成熟的管理人才市场时这会更可效。NYSE公司治理新建议中还增加了对违反证交所规则的上市公司可公开点名批评的规定，其实是借助媒体增强证交所对上市公司的监督力度。
三、内部审计在公司治理中的作用及条件
2002年8月1日NYSE宣布采用根据公司治理建议修改的新上市标准，同时接受国际内部审计师协会(I IA) 7月19日的建议规定所有上市公司必须设置内部审计机构以改善上市公司治理。NYSE作出上述规定肯定内部审计是有效公司治理完整组成部分是紧随布什签署索克斯法后的两天。内部审计在公司治理中的作用事实上以前从来没有被人们如此认识和重视，尽管自1941年I IA成立起，其一直在不断确定5行为标准6、5道德准则6并积极展示内部审计在公司内部控制、风险防范等方面的作用，但这些大公司舞弊事件证明内审作用并为人们尤其是管理层和董事会所认识，直到/世通事件0，人们认识到内审作用不可小视。521世纪美国公众公司治理原则6指出完善的公司治理必须有董事会、管理层、外部审计师及内部审计师四方有效地相互促进、共同发挥作用。内部审计在公司治理中的作用已被美国各界普遍认识，但在如此短的时间内成为NYSE对上市公司的强制要求，还在于近期所采取的一系列措施及相关法案为内部审计在公司治理中发挥作用提供了契机。首先,SEC要求CEO及首席财务官(CFO)以个人名义对向投资者提供信息的真实性、完整性负责，其必定要借助内部审计的力量对信息的真实性、完整性进行检查审核，以其工作结果为依据对信息真实性提供个人保证。其次，索克斯法要求公众公司公开披露内部控制报告，内部控制不仅限于为确保财务报告真实性的内部会计控制，还包括其他类型内部控制机制。公开披露内部控制制度及评估结果被认为是持续保护股东及投资公众利益强有力的武器。为确保有效披露，内部审计必须就内部控制的充分性、有效性进行持续评估并向审计委员会报告。内部审计工作质量的好坏直接关系到高级管理层就上述责任承担风险的大小。此外，由于内部审计在公司中所处的独特位置及其对内部控制制度持续的评估，其往往能在问题真正暴露前发现迹象，立即向审计委员会或董事会报告，以便及时采取措施，做到防患于未然。
当然，内部审计能在公司治理中发挥独特、积极而有效的作用是有条件的:
11独立性
要使内部审计发挥监督作用，董事会必须确保其独立性。内部审计的独立性要真正得到保证，至少须具备以下条件:(1)审计委员会须确保内部审计机构能充分地、不受限制地与公司高级管理层、审计委员会及董事会进行沟通和交流，并向其报告工作结果;(2)审计委员会必须评查内部审计机构的工作章程并保证内部审计可以不受限制地获得其工作所需的记录、职员、财力和物力;
(3)内部审计机构负责人(chief audit executive，下简称CAE)的聘用、解雇决定应由审计委员会主席认可，其还必须适当参与CAE业绩的考核及薪酬的决定;(4)审计委员会必须让CAE及外部审计师有机会定期与其进行非公开的商谈和讨论，而没有管理层人士参加。可见，要保证内审的充分独立，避免受管理层的操控或影响，审计委员会的作用及其对内审的支持极为关键。事实上，内部审计与审计委员会是相互支持、相互促进的，审计委员会要能对本公司的经营、管理有彻底的了解，其必须考虑内部审计师的工作。
21职业胜任力
内部审计要能在公司治理中发挥作用，具备独立性可以说仅具备了必要条件，还必须具备充分条件)))职
业胜任能力。为发挥内部审计机构的监督作用，审计委员会必须赋予CAE确保内部审计是遵循国际内部审计标准的责任，并要求内部审计师尤其是CAE必须取得适当职业证书以证明其职业胜任能力。目前，首推国际注册内部审计师(CIA)证书，这是唯一被世界各国都认可的资格证书。取得该证书除要通过严格的考试，还须有两年以上审计、会计工作经历，取得证书后必须参加IIA规定的后续教育方可注册，否则取消其资格。如果内部审计是由有胜任能力的职业内部审计师按照其职业标准和行为规则，独立地、勤勉谨慎地进行的，其必定成为企业管理当局提高效率、管理和控制风险、实现企业目标最得力的智囊。因此，公众公司设立的内部审计机构是否有效，除具备独立性外，最关键的是其必须配备充分的、全职的、具有职业胜任能力的内部审计师。
四、借鉴和思考美国参议院相当于中国什么机构
公司治理的重要性已为我国政府各界、学术界认识和重视。我国于2002年1月发布了5上市公司治理准则6，准则针对中国国情结合公司治理中可能出现的问题及风险明确了公司治理中各方的角定位、制衡关系和行为标准，确立了公司治理了初步规则。准则的出台对当前指导实践，明确公司治理的目标方向具有重大促进作用。实践证明并不存在任何一种理想的公司治理模式，但适当借鉴国外公司治理中的经验和教训是我国当前建立和改进公司治理的理性态度。目前我国上市公司一股独大现象非常普遍，然而更严重的是这一大股东人格主体虚置，以致内部人控制问题非常普遍和严重。虽然与美国股权大量分散，以致控制权由股东向管理层转移产生的原因不同，但均为内部人控制的结果却极为相似。为此，加
强对内部人的监督和约束均成为中美两国改善公司治理的核心。因此，借鉴美国近期一系列改善公司治理的方案和举措对完善我国公司治理具有重要的现实意义。对照我国5上市公司治理准则6，有以下几方面可进一步完善和改进。
11董事长与总经理(CEO)不得兼任。为解决内部人控制，加强董事会对经理层的有效监督和制衡，董事长和CEO的分离经常被美国对公司治理结构进行改革的人所推荐，但却很少能实现。美国80%的董事长由CEO 兼任，其余20%往往由前任CEO担任，以作为他们退休前的一个缓冲。事实证明，若这两关键职位由一人兼任，根本无济于解决内部人控制问题，也会使在这由CEO主导的董事会模式下建立的独立董事制度于事无补或形同虚设。21世纪美国公众公司治理原则之一即是此两职不得由一人兼任，美国此次公司治理改革中虽未该明确条款，但规定必须定期召开没有管理层人士出席的董事会会议。我国目前许多上市公司董事长与总经理往往一人兼任，还有许多上市公司的董事长由控股股东的法定代表人或核心领导人兼任，如果这个问题不在5上市公司治理准则6中明确规范，不仅上市公司受控于控股股东的问题难以解决，也会使董事会的作用流于形式，根本无法发挥其在公司治理中的核心作用。而且在此模式下引进的独立董事制度的效果也令人值得怀疑。
21进一步明确独立董事或类似监督者的责职和法律责任。独立董事制度的引进是我国国有改制上市公司现有的治理结构中缺乏有效的制约监督力量的现实选择。然而独立董事制度到底能否发挥其应有的监督作用，除了要进一步增加独立董事数量、增加其独立性要求外，最为关键的是必须明确和严格其法律责
任。若没有法律的约束，形式上的独立难免在受聘、接受报酬等现实活动中所化解，现时的独立也难以保证将来的独立。试想如果恰当增加独立董事任职的责任风险，还有谁愿冒太大的风险去多家公司做摆设董事而不尽恪守勤勉之职?2002年5月，麦肯锡公司对服务于近500家董事会的近200位独立董事进行调查后发现,25%的人在过去一年中辞职或拒绝了新的邀请,80%的人是因为感到有重大的责任威胁。只有肩负巨大责任的监督才有可能发挥作用，因此，无论是董事监督还是监事监督，都应对之作出明确的规范，否则，没有责任和风险的监督，无论单层监督模式还是双层监督模式最终都不可能奏效。
31明确内部审计机构在公司治理中的重要作用。鉴于内部审计在确保公司内部控制制度有效运转及管理和控制风险等方面的独特的作用，它在帮助管理当局及
审计委员会对内部控制进行评估、报告方面也起着任何其他部门所无法替代作用。NYSE于8月1日明确规定所有上市公司必须设置和保持有效的内审机构，否则不得上市或将面临退市。内部审计师已被看作是与董事会、高级管理层、外部审计师构成有效公司治理的四大基石之一。随着我国对内部控制重要性认识及所采取的一系列举措(如财政部5内部会计控制规范6等颁布实施、中注协5内部控制审核指导意见6的发布)，有理由相信内部审计必将且应该成为企业内部组织中不可忽缺的关键职能部门。为加快我国公司治理建设，在当前内部审计的重要性还没有为人们普遍认识和重视的情况下，首先在5上市公司治理准则6中明确规定上市公司内部审计机构的设置非常必要，同时还应参照前述为确保内部审计有效发挥作用所应具备的条件对审计委员会和内部审计进行规范，尤其还应对我国审计委员会成员的独立性、
资职作进一步严格的规定。
41在5上市公司治理准则6中明确总经理(CEO)的职责及行为道德守则。经理层是公司多重委托代理关系中极为重要的代理方，其是否遵循商业行为道德准则、是否勤勉地履行代理义务直接关系到公司治理的最终目标能否实现，作为有效公司治理结构重要组成部分，其主要职责和应尽的义务必须在5上市公司治理准则6中明确，以强化其责任意识，也便于监督部门通过对上市公司遵循5上市公司治理准则6情况的检查促进公司治理的建设和完善。但遗憾是治理准则中除规范了股东大会、董事会、监事会的权利、义务、职责外，并无对经理层的职责和义务作出相关的规范，对此我认为有必要改进。
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(责任编辑：尹农)
The Enlightenment of American Corporate
Governance Reform Act to China
)
))Discussing the Role of Internal Auditing in the Corporate Governance
MIAO Yanjuan
(Business School,Yangzhou University,Yangzhou225009,China)
Abstr act:The fact that ther e is only one big stockholder,which i s often absent for character,in Chinese listed compa2 nies results in a ser ious problem l,while the decentralization of shares in Amer ican big companies r esults in t he contr ol right transferred from stockholders to management.The consequence l is extremely similar, t herefore,both in China and in Amer ica the key to improve corporate governance is to strengthen the supervising and control2 ling of insiders.T his ar ticle puts forwar d some propo sals on Chinese public company governance standards considering recent acts and action in Amer ica.Meanwhile,it discusses the role and the condition of internal auditing in corporate gover nance.
Key words:cor porate gover nance;reform act;corporate governance standards for listed companies;internal audit;inde2 pendence;competence.