• 472•中华疾病拧制杂上2021年4 W第25 #第4朗Chi" J l)is Con丨ml Pre、2021 Ap丨.；25(4)
述.
馨综
新型冠状病毒肺炎疫情下的中国公共卫生
体系改革建议与思考
江宇刘璇岳和欣景傲孟耀涵吕天琛吴沛新
丨00730北京，中国医学科学院/北京协和医学院医学及公共卫生学院（江宇、刘璇、岳
和欣、景傲、孟耀涵、吕天琛）；1(X)730北京，中国医学科学院北京协和医院，中国医学科
学院/北京协和医学院卫生健康管理政策学院（吴沛新）
通信作者：江宇，E-mail:jiangyu@punK..«lu；吴沛新,E-niail:wupeixin@pumc.edu
1)01 ： 10.16462/jki.zhjl.kz.2021.04.018
【摘要】本文就我国covm-19疫情防拧过程中.綠露出的公共R生体系迮设的诸多M题，进行
分析研究认崑学习两会精神，结合我国国怡.从公共卫生体系的法制建设、机构体制完善、人才培
养、服务体系、信息化体系以及卫生应急体系违设等方面提出具体的改竽建议，为进一步健全重大疫
情应急响应机制进行初步探索
【关键词】公共丨1/U；体系改笮；疾病预防控制；C0\'ll>-I9
【中图分类号】K197.I 【文献标识码】A【文章编号】1674-3679(2021 )(M-(H72-06
基金项目：北京f办和[«学院学科建设P项建设项n，新公共健康科学体系构建与人i培养校
式研究（201920102401)
Suggestions and thoughts on the reform of China's public health system during COVID-19 JIANG
Yu, LIU Xuan, YUE He-xin, JING Ao, MEJSG Yao-han, LYU Tian-chen, WU Pri-xin.
SrluK)l of Population Medicine and Public Health, Chinese Academy of Medical Sciences and Peking Union
Medical College, Beijing 100730, Chitm (Jiang K, Liu X, Yue HX, Jing A, Meng YH, Lyu TC)；
Chinese Academy of Medical Sciences and Peking Union Medical College Hospital, School of Health Policy
and Management, Chinese Academy of Medical Sciences and faking Union Medical College, Hrijin^
100730, China( W u PX)
Corresponding authors ：JIANG Yu, E-mail ：jian^***********；WU l^i-xin , E-mail：iviif^ixinf^ punw.
edu
【Abstract】This paper analyzed many |)rol)lems in the constructinM of ('hina^ puhlic health system
exposed in the process of prevention and control of novel coronavims^s f*|)i(lemic situation. Conscit*ntiously
sludying the spirit of llie two sessions, combined with the nalinnal conditions of our countiy, this paper pul
forward several specific reform suggestions on the legal system construction of the public health system, the
im[)rovement of the institutional system, the training direction of public health personnel, the [)ul>lic,healtli
service system, the information construction and ihe construclion of the health emergency system, lo m ad<* a
preliminaiT exploration on the further improvement of the emergency response met hanism of major epidemic
situations.
【Key words】Public health; System reform; Disease control an(l prevenliori; COVID-19
Fund progrom：Beijing Union Medical College Double First-Class Discipline Construction Project,
Conslru(..ti(m of New Piiblir Health Sciem.e System an(l Research ()n Talt*n丨Training
(201920102401)
(Chin J Dw Control Prev2021,25(4) ：472-477)
新中国成立70年来，我国R生健康事业取得了 长足发展，国民健康水平显著提升公共卫生事业
中华疾病控制杂志2021年4月第25卷第4期Chin J l)is C»n丨ml Prev 2021 Apr; 25( 4)• 473•
作为卫生健康事业的重要组成部分，在这70年里历 经风雨、不断改革，为护佑人民健康做出了巨大贡 献。但COVID-19疫情的暴发，给所有人敲响了警钟：我国公共卫生体系还需要进一步加强和完善，不 能满足于已有的成绩，而忽视潜在的危机
习近平总书记在2020年两会h再次强调，防范 化解重大疫情和突发公共卫生风险，要坚持整体谋 划、系统重塑、全面提升；改革疾病预防控制体系，完 善公共卫生应急法制法规，着力从体制机制层面理 顺关系、强化责任1。基于两会精神，结合我国国 情，针对COV1D-19疫情下暴露，十，的“短板”和“不足”，本文拟从法制建设、机构建设、人才培养、服务 体系、信息化体系和卫生应急体系建设等方面，总结 目前中国公共卫生体系中存在的问题，并提出相应 的建议。
1公共卫生的内涵和职能
1.1内涵耶鲁大学的W inslow 2于1920年提出：公共卫生是指通过有组织的社会努力达到预防疾 病、延长寿命、促进健康及提高效益的科学与艺术。我国现代公共卫生的内涵从预防传染病而采取的卫 生
行动，拓展到关注慢性疾病、突发公共卫生事件等 一系列涵盖疾病、伤害与健康的方方面面，实现全方 位、全生命周期的健康战略。随着对“大健康”“大 卫生”理念的深人理解及“健康中国”战略的实施，我国公共卫生的内涵还在不断扩展。
1.2职能公共卫生是一项以保障公众健康与健康公平为导向的公共事业31，其核心职能是影响健 康的决定因素、预防和控制疾病、预防伤害、保护和 促进人健康、实现健康公平性的一组活动[4]。我 国公共卫生的职能包括：政府和涉及公众健康的所 有职能部门政策制定和实施；医疗卫生服务体系中 的健康管理；生命全周期的预防保健服务；卫生事业 管理中的卫生服务体系、公共卫生监测、卫生监督或 执法、卫生应急处置；公共卫生人力资源建设与发 展；公共卫生相关教育与科研、产业与研发等。
2我国公共卫生体系的发展
1924年，兰安生在北京协和医学院创建了中国 最早的公共卫生学系。次年，北平第一卫生事务所 成立，1929年陈志潜等人在河北定县建立了村、区 (乡）、县三级医疗保健体系。1953年，面对当时的 国际形势和国内落后的卫生条件，在全国范围内开 展爱国卫生运动[5]并建立了三级卫生防疫站。1997年上海率先成立了疾病预防控制中心（CDC)和卫生监督所，标志着我国疾病预防控制体系向纵 深改革:2001年将中国预防医学科学院等相关单 位重组为中国CDC，开始推进建立国家、省、地 (市）、县四级疾病预防控制中心为主体的疾病预防 控制体系6:2002年卫生部组建中国CL)C和卫生监督中心，四
级疾病预防控制体系正式形成7] 2009年公共卫生体系改革进人新阶段，随后出 台的《深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》《“健康中国2030 ”规划纲要》和《健康中国行动(2019 —2030年）》对建设优质高效公共卫生服务 体系提出了更高要求，政府对新时期疾控机构的功 能重新定位并法定化，依据其功能完善相应的保障 机制和评价机制81。新中国成立以来，卫生工作方 针虽几经更改，其思想精髓始终没有变，始终将“预 防为主”作为卫生工作方针的主要内容9]，但落实 情况没有达到预期效果2019年的COVID-19疫情 暴发折射出在我国公共卫生体系中，疾病预防控制、卫生监督、应急处置等方面仍存在着诸多问题。
3中国公共卫生体系目前存在的问题与建议
3.1法制建设
3.1.1我国公共卫生单行法律发展滞后公共卫 生事业是一项复杂的社会系统T程，它涵盖面广、主 体结构复杂，不仅涉及医药卫生领域，还包括农业、环保、劳动、财政等诸多部门。新中国成立以来，我 国逐步构建起以传染病防治、食品安全、职业卫生、环境卫生、学校卫生等五大卫生监督为主的公共卫 生法律体系。目前与卫生相关的法律有13部、行政 法规39部、部门规章139部、卫生标准近千部。2019年《基本医疗卫生与健康促进法》和《疫苗管理 法》的先后出台，标志着国家全面推动卫生健康立 法工作的决心w_n:。
尽管如此，卫生行政法仍然存在着诸多问题，主 要体现为基本法缺位，技术立法居多，效力等级不高。卫生健康领域的单行法律仅有十几部，法规和部门规 章占多数，政策性规定也多以调整当前利益关系为 主，尚未上升到法律层面，缺乏强制力和约束力。
公共卫生法制建设亟待解决的是研究制定公共 卫生母法的立法问题:H，及时修订、更新现有的法 律规范，厘清专业公共卫生机构的权力和责任，实现 公共卫生的权力关怀和公平正义；必要时应根据需 要，提高相应法律法规的法律效力和层级；针对出现 的新形势、新问题，及时制订法律依据，填补公共卫 生领域执法的空白，完善公共卫生法治框架，真正做 到公共卫生法制化。
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3.2机构建设
3.2.1 公共卫生机构人员的配备不足公共卫生
P业人员的数M、质M和分配情况影响着机构的服 务能力和水平，是公共卫生事业可持续发展的关键 W素和基础条件数据〜14砑示，2018年中国专业 公共卫生机构人员88.3万人，与2020年的目标相 比缺口高达29.7万人专业公共卫生机构人员分配在各省之间存在差异，公共卫生人员集中在东部 经济发达地丨X:
在优化人力资源配置过程中，除了加强公共卫 生闭队规模的建设，还要纳人人口、K域等因素，科 学制定不同层级公共卫生机构的人员配置标准，保 障分配的合理性，加大偏远地K公共卫生人才培养 扶持力度”a
3.2.2 公共卫生机构薪酬待遇差，激励与考核制度 不完善公共卫生机构是公益一类事业单位，目前 实行绩效丁资，经费来源由财政和事I单位共同负 担。但由于不同地K经济发展的差异，财政拨款数 目不同，导致了经费无法保障，公共卫生机构在同地 K中收人水平明显低于其他部门16基于公共卫 生丁作的特殊性，需要多部门合作开展，其绩效量化 闲难，个人工作量和效率不易进行统计量化和评价，导致部分人员T.作积极性不高，严重影响了公共卫 生事业的发展。
完善公共卫生机构绩效考核制度，健全薪酬制 度实现公共卫生服务的公益性，真正体现公共卫生 人员的劳动价值。建立“多劳多得”的效工资制度，建立绩效T.资A然增氏机制，确保公共卫生人员的薪 酬水平与国民经济发展相协调，与社会进步相适应。此外，在强调政府发挥公共财政作用的同时，应鼓励 社会捐赠及资助，建立多渠道筹资机制17,
3.2.3 公共卫生机构体制发展滞后，陈旧思想观念 阻碍发展由于公共卫生体系改革发展相对落后于 医疗卫生体系，仍然存在重治轻防的现象，医学模式 的转变也加剧了公共卫生人才的短缺在实际丁作 中，我国临床医疗系统和公共卫生系统之间的协调 配合存在分割，严重影响到我国的疾病控制丁_ 作^。
加强和完善新时代公共卫生体系建设，构建 防治结合的卫生服务体系。健全专业公共卫生机 构、综合医院和专科医院、基层医疗卫生机构“三位 一体”的疾病预防控制体系，推进防治结合，实现资 源共享，全面实现公共卫生和临床医学一体化互惠 共生发展。
3.3人才培养
3.3.1 公共卫生人才培养规模不足目前国内设有公共卫生学院的学校较仅有90余所19，许多高 水平的综合院校和医学院校都未设置相关专业。应 加强一流学科建设，设立公共卫生学校、学院或大 学，增强学科核心竞争力，提升本专业学生对学科发 展前景的信心。
3.3.2教育模式与培养理念有待改进我闺公共
卫生专业的培养模式多数延续20世纪50年代的前 苏联模式，局限于医学框架内的预防医学教育，缺少 社会学、管理学等内容的设置，缺乏对学生人文素质 的塑造，难以体现公共卫生的特2(1
其次，预防医学作为公共卫生与临床医学的交 义学科，也存在着临床与公共卫生两个子系统的长 期割裂1211。在SAKS和COV丨丨)-19疫情的防控过程 中，均暴露出二者割裂给疫情防控造成的沉重代价 要解决这个问题，必须加强临床与公共卫生人才的 融合培养，改革现有的临床与公共卫生和预防医学 教育才是真正的治本之策
3.3.3卫生应急等实战能力有待提高高等院校公共卫生专业以理论教学为主，对学生实践能力的 培养，尤其是对突发公共卫生事件的应急处理能力 的培训缺失。应改善与实践脱节的公共卫生教育，加强学生在卫生应急方面的理论与实践培养高校 n丁与相关机构加强合作，定期组织开展卫生应急演 练及应急实践技能竞赛加快公共卫生专业博士(doctor of public health,DrPH)培养模式白il探索与 建立，逐步建立并完善从公共卫生专业硕士（m aster of'public health,MPH)阶段到DrPH阶段的尚层次 人才培养机制，鼓励扩大以实践能力培养为主的研 究生招生规模。
3.4公共卫生服务体系建设
3.4.1国家基本公共卫生服务项目落实不精准，服 务内容待增加0前我国公共卫生基本服务项0包 括14类74项，涵盖f对老人、孕妇等特殊人的健 康管理，但仍缺少对2类重要人的关注，一是青少 年人，青少年近视防控一直是社会关注的重点。数据22_231显示，2018年全国儿童青少年总体近视率 为53. 6%，近视防控任务艰巨。二是中青年人，中国22.0%的中年人死于心脑血管疾病，真正意义 上的健康人仅占调查人的2.5%,，慢性病的发病 前期大多有明显的征兆，如果在发病前期加以千预，早防早治，会收到事半功倍的效果。在现有的服务 项目中，增加对青少年和中青年人的健康管理：可针对45岁及以上成年人进行每年丨次的健康体 检。另外，根据我国慢性病的发病现状，可适当增设 一衅基础性的公益服务。
中华疾病控制杂志202丨年4 j j第25卷第4期Chin J l)is Control Prey 2021 Apr；25(4)• 475•
3.4.2公共卫生宣传教育和社会动员不够我国是拥有约14亿人口的大国，实现全民健康是一项艰 巨而伟大的1：程。我国民众的参与意识和自我健康 保护意识不强，对科学的防病治病常识知之甚少，意 识不到预防的长期效益重医轻防、过度医疗是我 国目前的健康管理模式作为维护人民健康的重要 防线，公共卫生机构应该起到对公众正确认识疾病、预防疾病和自我保健的引领作用，减少个体患病几 率，给患者、家庭和社会减轻痛苦和经济负担
各级公共卫生机构应履行宣传教育职责。及时 宣传国家关于促进健康中国的政策和策略以及阶段 性推进计划和实施方案。“引导众建立正确健康 观，形成有利于健康的生活方式、生态环境和社会环 境，促进以治病为中心向以健康为中心转变，提高人 民健康水平”。有学者等曾建议设立“国家公共卫生 日”很有必要。利用互联网等新媒体普及健康知识，大力宣传健康的生活习惯，扫除自我健康管理方面的 肓区。
3.5信息化建设
3.5.1 公共卫生信息化建设水平需进一步提高
随着公共卫生服务内容的扩展和要求的提高，目前 使用的公共卫生信息管理系统难以支撑日常T.作：公共卫生信息系统设备落后；不同系统的数据标准 不同，同■•系统的不同级別数据标准、规范性差w
信息资源短缺，更新缓慢，使得本就偏低的人力资源 结构，难以提供高效服务更新设备设施、提高技术 手段、扩大人力资源等方面亟待解决。
3.5.2打破信息“孤岛”自SARS以来，我国构建 了许多信息共享平台，但由于系统机制不完善，大多 数共享平台尚未得到充分利用。目前我国的自然人 口数据和流行病学调查数据直接由医疗卫生机构等 报给卫生健康委员会监管，而公共卫生机构作为信 息综合处理司令部，可获得的有效数据较少。这种 信息“专有制”，形成了信息“孤岛”，导致很多工作 无法有效对接和落实。
应加强平台共建共享，打破信息“孤岛”，横向 建立多区域多部门信息共享平台，纵向建立ft上而 下的信息数据共享系统，构成准确规范的信息数据 互联网体系。以健康档案为基础，建立、更新全生命 周期健康数据，最大限度发挥数据转化价值25，保 证公共卫生系统对卫生信息的有效监测和管理
3.6卫生应急体系建设
3.6.1应急物资短缺C0V1D-19疫情暴发前期，各 地医疗应急物资，尤其是医用口罩、防护服等出现了 极度短缺。从全国整体的物资保障情况来看，此次疫情的应急物资供应链出现断裂26相关企业应 急物资的生产能力不足，不能满足突发疫情下的实 际需求；各地政府对应急物资生产企业的数据掌握 不足，不能在第一时间指导相关企业投人生产；K域 性的应急物资存储与调配中心不足，不能实现K域 间应急物资的快速调配与整合。
3.6.2基层公共卫生人员应急能力不足基层公共卫生人员在应对突发公共卫生事件时临时组队，缺乏专业培训和演练，不利于应急人员间的协调管 理，影响突发事件的处置效果。同时社区作为应对 突发公共卫生事件的第一道防线，开展卫生应急演 练的不足1/ 3，开展处置和信息报告规范培训的也 只有一半。迪过提尚基层医疗卫生机构与疾控 机构对应急演练与培训的重视程度，将应急人员培 训集中在现场处置能力、卫生应急管理、方法技能等 3个方面28:，并加强相关课程的学习。
3.6.3以流行病学为首的突发卫生应急领导小组 短缺中科院研究表明，这次疫情的早期蔓延以及医 务人员的感染，很大程度上都源于未第一时间发现人 传人现象。流行病学专家擅长通过描述疾病的三间 分布，推断出传染源、传播途径及人的易感性在此次疫情中，以钟南山、张伯礼和王辰等专家为代表 的科研团队展现了高水平的专业素养，但我国仍欠缺 以流行病学领域专家为首的突发卫生应急领导小组。
组建以流行病学领域专家为首的突发卫生应急 领导小组，为处置突发公共卫生事件发挥先导作用。
3.6.4新发传染病上报不及时我国疫情直报系统针对的是已知传染病，对于未知的新发传染病，只有宣布为法定按甲类处理后，才可在2h内进行直 报，此外尽管设有针对不明原因肺炎的直报，但程序 繁琐，极易错过防控初期的黄金时间。
建立完善的新发传染病监测系统和防控平台，成立权威的“疫情监察组”，负责由各基层直报的疑 似烈
性传染病毒的检测与鉴定。其次，由于近年来 诸如3八1«、(：0¥丨丨)-19等新发呼吸道传染病的频发，客观上要求我国需尽快建立急性呼吸道传染病监测 防控体系以应对当前的局势M；加强医疗与疾控机 构的高效合作，一线医护人员作为信息报告的起始 端，在发现不明原因且具有传染性的疾病时应立即 与疾控人员交流研讨；与世界各国卫生专家交流与 合作，将重大传染病防控技术策略融入我们的公共 卫生服务中，进一步增强我国新发传染病的防控能 力；建立传染病常态化防控机制，加深公众及基层卫 生人员对传染病的认识，防患于未然。
利益冲突无
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