对完善成品油定价机制推进石油价格市场化改革的思考与建议
作者：杨佳佳
来源：《中国经贸导刊》2012年第34期
        2008年12月实施的成品油价格和税费改革和2009年5月公布的《石油价格管理办法（试行）》，标志着我国成品油定价机制改革向着市场化的道路又迈出了重要一步。这对于理顺成品油价格、合理调节社会供求、维护国内成品油市场稳定运行，推进节能减排和环境保护、促进可持续发展具有重大而深远的意义。改革实施两年半来取得了预期的成效，也逐步得到社会大众的认可和理解。但是，此次改革作为我国石油渐进式改革中的一步，在成品油定价机制设计和运行中仍存在一些问题和不足，有待改进和完善。
        一、当前成品油价格形成机制的内容和特点
        十余年来，国内石油价格机制经历了1998年确定与国际市场油价接轨、2006年石油价格综合配套改革以及2008年成品油价格和税费改革这三次重大改革，逐步向市场化方向迈进。2008年底实施的成品油价税费改革方案的核心是完善国内成品油价格形成机制和实施燃油消费税改革为一体的方案。
        （一）定价原则与国际市场间接接轨
        国内成品油的价格以国际市场原油价格为基础，加国内平均加工成本、税金、合理流通费用和适当利润确定。为避免国际市场油价剧烈波动导致国内油价频繁调整，机制参考的国际市场原油价格是连续一段时期相关油种的综合平均价格。
        （二）定价方法是准成本加成定价
        当国际市场原油价格低于每桶80美元时，按照正常加工利润率计算成品油价格。高于每桶80美元时，开始扣减加工利润率直至零利润计算成品油价格。高于每桶130美元时，按照兼顾生产者、消费者利益，保持国民经济平稳运行的原则，采取适当财税政策保证成品油的生产和供应。
        （三）成品油零售采取“屋顶价”
        成品油零售企业可在不超过政府规定的汽油、柴油最高零售价格的前提下，自主制定具体零售价格。同时根据批零价差不小于300元/吨的原则制定最高批发价格，理顺了零售价、批发价和出厂价三者的关系。
        （四）消费体的差异性消费补贴
        坚持并完善对种粮农民，城市公交、农村道路客运、林业、渔业，出租车，低收入困难体因成品油价格变动影响而增加的成本，由财政进行不同程度的补贴。
        （五）油价体系的上下游产业调节
        继续征收石油特别收益金，对下游行业和弱势体进行补贴。从2006年3月开始对国产原油价格超过40美元/桶所获的超额收入按照20%—40%的五级超额累进从价定率的方式征收特别收益金（2011年11月起征点提高至55美元）。
        （六）燃油税费改革调节市场需求
        定额征收的燃油消费税（汽油每升1元、柴油每升0.8元），进一步规范政府收费行为，替代取消的公路养路费等六费，以及逐步有序取消的政府还贷二级公路收费。同时调节市场需求，体现多用油多负担的公平原则，有利于促进结构调整和产业升级，鼓励节约能源和保护环境。
        二、当前成品油价格存在的问题和不足
        （一）定价机制设计存在欠缺
        1、关于国内油价“涨多跌少”的质疑不断
        近几年来，为减轻国际市场油价大幅上涨对国内市场的影响，国家对成品油价格进行了适当调控，没有完全跟随国际市场油价同步调整，基本上低于国际油价，不存在“涨多跌少”的问题。为什么民众会有这样的感受呢？主要原因是机制设计的调价周期较长（22个工作日）和浮动幅度过大（4%）的规则有利于油价上调，而不利于油价下调。从2003年石油价格大幅攀升至今，油价基本上处于高位运行的“牛市”状态，其特点就是“稳涨急跌”，上涨的时候，稳扎稳打，一步一个脚印，一旦22个工作日移动平均价格变化超过4%，油价上调就顺理成章。而油价下跌的时候往往是速度快、幅度深、时间短。急跌的时候跌幅迅速超过4%，民众觉得应该要调油价了，但是22个工作日还没有到。等22个工作日快结束时，油价往往已经开始反弹，达不到下调的标准，导致国内油价下调的概率较小。此外，同样满足4%的变化比率，其下跌的绝对数比上涨要更多一些。如国际油价为80美元/桶时，上涨4%为上涨3.2美元，涨至83.2美元。从83.2美元下跌至80美元时，却只跌了3.85%，达不到下调的标准。要满足下调4%，必须下跌3.33美元（83.2*4%）。从足够长远的时期来看，如果油价
正常上下波动，这部分误差是可以抵消的。但在油价不规律变化时就会对价格调整带来一定影响。
        2、挂靠油种不能完全代表国际油价水平
        为使参考油种价格更加接近炼厂实际加工原油成本，2008年定价机制改革确定的挂靠油种改为布伦特、迪拜、辛塔（原为米纳斯）3种原油价格。作为国际原油价格的重要指标之一的纽约商品交易所的WTI价格未纳入挂靠油种。2010年8月以来，WTI与布伦特价格出现倒挂，2011年底至今WTI低于布伦特价格每桶15美元左右。同时，辛塔原油由于市场交易量相对较小，生产和价格易被操纵。因此，更具代表性的WTI未纳入挂靠油种不能完全代表国际油价水平。
        3、国内成品油税价比过高且税收缺乏弹性
        以今年9月7日北京市92号汽油为例，含税零售价格为每升7.62元，其中含消费税1元，增值税1.11元，城建和教育费附加为0.21元，税价比（汽油零售价格中税收占总价比例）达到30.5%，大大高于美国的14.5%。虽然低于欧盟国家如比利时、德国、意大利、荷兰、英
国等50%左右的水平，但是欧盟国家属于高税收、高福利，高速公路均为免费。相对而言我国的税价比仍较高。而且机制规定只有国际油价高达每桶130美元时，才采取适当的财税政策保证成品油的生产和供应，没有充分考虑社会承受能力和通过税收政策及时有效调节市场供求。
        4、炼油企业仍可能面临政策性亏损
        机制规定，国际油价高于每桶80美元时，国内成品油炼制企业的成本利润率随国际油价上涨不断降低。当国际油价高到一定程度时，存在炼油企业低利润甚至亏损的局面，从而不可避免地出现成品油供应短缺。鉴于国际经济形势和原油供应状况，国际油价达到每桶80美元的管制临界点已无悬念，但机制尚未制定具体、周全的预案，避免高油价突然到来后的被动局面。
        （二）定价机制运行不够透明
        1、“可调”与“必调”未完全明确
        按规定当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内
成品油价格。但可调整并非是必然调整，因而浮动规则仍然具有很大的不确定性。对于是否调整有所保留的初衷是考虑进一步降低国内市场的波动幅度，但其前提是对国际油价走势的正确判断，即要准确判断国际油价变化是短期波动还是长期趋势。鉴于国际油价影响因素的复杂性，这样的前提很难保证。很可能因判断失误导致延误调价时间，导致国内外差价越来越大的情况发生。
        2、调价未充分反映国内供求变化因素
        机制明确的成品油定价参照国际市场原油价格的方法是正确的。但单纯考虑国际市场原油价格变化，未将国内成品油供求关系考虑在内，有时会出现不合理的情况。比如在国内成品油市场需求不旺的情况下，可能国际原油价格依然上涨，此时提高国内成品油价格显然不合理。
        3、程序复杂影响调价及时性
        目前的成品油调价程序比较复杂，是否调价、是否调节到位、具体调价金额均要由我委将方案报国务院，通过之后才能发布，往往需要一个过程。而在审批过程中，国际市场原油价格可能出现较大改变。
        （三）舆论引导不够到位
        “油价”已经走入人民众的日常生活，社会关注度极高。然而国内的舆论宣传、解释和引导不够主动和到位。如关于石油行业盈利问题，没有突出石油工业资金技术密集，具有高投入、高风险、高回报的规律和特征。关于炼油环节亏损全行业盈利的问题，没有突出炼油行业作为一个独立的生产环节兼市场主体，长期处于政策亏损状态必然影响生产积极性和再投入。另外，目前我国中石油、中石化的炼油能力只占全社会的90%，还有10%为民营炼油企业，不保证炼油环节的合理利润将会导致社会供求矛盾突出。此外有关信息的透明度不够，如特别收益金的征收和使用，困难体补贴的发放，取消政府还贷二级公路收费的具体情况等。
        三、完善成品油定价机制推进市场化改革的思路和建议
        （一）国际石油价格与国内供求的总体形势
        国际油价波动始于20世纪70年代的第四次中东战争，之后，石油生产国和消费国对石油定价权的争夺日趋激烈，国际石油的定价体系逐渐形成了以期货定价为主的复杂体系，石
油价格的金融性逐步体现，油价波动成为常态。21世纪以来，国际油价从2000年的20美元/桶一度升至2008年的147美元/桶，受2008年金融危机影响又迅速跌至40美元/桶以下，2009年6月油价回升至70美元/桶左右，之后继续稳步回升。目前，WTI、布伦特原油价格维持在每桶87美元、100美元左右。虽然2011年第四季度以来，全球经济下行风险逐步增大，对全球经济活力减弱的忧虑让国际油价相对低迷，但由于国际原油市场和石油工业的内在机制作用，可以预测，80美元/桶以上的高油价和油价波动状态将长期存在。
        与此同时期，我国经济持续快速增长，人民收入水平显著提高，汽车大规模进入家庭，汽柴油逐渐成为人们重要的生产生活资料。但因为自身石油资源匮乏，对外依存度逐年提高。更严重的是经济结构不合理、增长方式粗放，石油资源消耗过多、浪费惊人。英国石油公司发布的《世界能源统计报告》数据显示，2011年中国内地石油消费量达每天975.8万桶，成为仅次于美国的全球第二大原油消费国，2011年对外依存度已高达56%。因此，如何有效应对高油价的国际环境、高增长的石油需求已成为我国面临的严峻挑战。
        （二）现阶段应继续完善成品油价格机制
        现阶段由于市场竞争尚不充分、市场体系不完善，社会各方面承受能力相对较弱，成品
油价格仍应由政府进行必要的管理。
        1、在机制设计方面
        应继续坚持国内石油价格与国际市场接轨的原则，保障国内正常供应。具体内容方面，一是可以考虑缩短调价周期和调整的浮动幅度，更加客观反映国际市场原油价格的波动频率，改变调整步伐滞后的现象。二是考虑将WTI价格以适当权重加入参考油种价格，适度降低依照的国际油价水平，激励石油企业参与国际竞争。三是根据企业和民众的承受能力，考虑供求形势，采取更加灵活和配套的税收政策。
        2、在机制运行方面
        按照“市场化、机制化、常态化”方向，严格执行既定机制，帮助市场各方建立稳定的价格波动预期，减少市场上不必要的猜测和依靠内幕信息牟利的行为。一是明确浮动规则，严格执行调节的时点，不再以人为的不确定判断对国内成品油价格调整进行控制。但具体是“可调”还是3月3日油价或将下调“必调”，可综合考虑市场供求和不同企业的成本差异化因素，建议明确价格上调时为“可调”，由企业自主选择是否调整以及调整的幅度。价格下调时为“必调”，企业必须按照规
定按时下调到位。二是改变政府价格监管方式，由政府直接发文调价改为由企业根据机制规定和浮动规则自主确定成品油价格。政府负责监督机制的运行，同时加强市场监管，坚决打击不法投机行为，维护市场秩序。