湘潭大学
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第1章绪论
1.1  选题的背景和意义
1.1.1  选题的背景
20世纪90年代以来，政府绩效评估日益成为我国公共行政研究领域的一个热点、难点。我国公共管理学术界密切关注西方发达国家的政府绩效评估理论和实践进展，并积极地把政府绩效评估理念引入我国①，在中国进行了政府绩效评估实践的尝试，取得了一系列的成就②。同时，公共管理学术界也把研究目光投向了我国古代的绩效考评制度，挖掘我国古代绩效考评制度精华也成了现代公共行政管理研究的一个焦点，进而探讨符合中国国情的政府绩效评估体系。
1、西方国家的政府绩效评估是在科学的实证研究和丰富的实践经验基础上产生和发展起来的，取得了巨大的成就
20世纪80年代以来，西方国家为了应对国际形势和国内环境的巨大变化，进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，积极地将企业界已经取得成功的管理理论和方法，如目标管理①、标杆管理、平衡计分卡和公众满意度测评等，③引入到政府公共管理中来，显著地提高了公共部门的管理水平、公共服务质量和管理绩效。政府绩效评估由此得到了极大的重视、推广和全面铺开，成为一种有效的管理
工具和监督工具。因此，政府绩效成为各国政府始终追寻的一个基本目标，也确立了当代公共管理发展的一个新方向。
值得我们理性思考的是，西方资本主义国家推行的政府绩效评估有着其深刻的内在依据，它是建立在合理的、科学的大量实证分析基础之上的，是建立在多年的、丰富的绩效实践基础之上的，是同它们传统的理性行政文化一致的。如果没有这些肥沃的土壤，西方政府绩效评估也不会枝繁叶茂。因此，我国政府绩效评估一定要博采西方政府绩效评估之所长，为我所用。
2、我国政府绩效评估研究大都侧重引进和研究西方政府绩效评估的先进理论和方法，而相对地忽视了对中国传统绩效考评制度的研究
随着改革开放以来，我国公共管理学术界在引进和研究西方政府绩效评估理论、方法方面铆足了劲。于是，基于目标管理的政府绩效评估研究、基于标杆管
①卓越：《政府绩效管理导论》，清华大学出版社2006年版，第8-100页。
②刘旭涛：《政府绩效管理》，机械工业出版社2003年版，第185-205页。
③彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》，湖南人民出版社2004年版，第57-75页。
理的政府绩效评估研究、基于平衡计分卡的政府绩效评估研究等研究成果在我国不断涌现，并且指导政府绩效评估实践取得了一定的成功。在一定程度上可以讲，我国政府绩效评估实践已经迈出了坚实的步伐，并且取得了相当好的开端；但是，由于我国学术界侧重对西方发达国家政府绩效评估的研究，相对地忽视了对我国传统绩效文化的整体把握，忽视了对我国传统绩效考评制度的研究；所以我国政府绩效评估的理论与实践存在着衔接不足的情形，进而导致当前政府绩效评估存在政府绩效评估的指标体系健全、评估主体单一、绩效评估制度缺失、价值取向偏差等一系列问题①。因此，我们既要吸收和借鉴当今西方发达国家政府绩效评的成功经验和做法，学习发达国家绩效评估的先进理论和方法，又要十分注意弘扬中国传统绩效文化②的精华，促进中国特的政府绩效评估制度的建立与完善。
3、我国古代有着相对丰富的绩效考评思想和完整的绩效制度，具有相当高的理论与实践价值
绩效评估并不是近现代才产生的，只是打上了现代社会的烙印而已③，我国的绩效考评（在古代叫考课或考绩）思想和制度可以追溯到尧舜禹时期，如《尚书·尧典》记载：“三载考绩，三考黜陟幽明”。因此，我们可以讲，中国绩效考评思想和制度可谓是“古已有之”，不绝史册。
当然我国古代绩效考评思想带有很明显的封建特征，但它其中的很多思想和理论在当今西方发达国家绩效评估制度中都得到了不同的体现。因此，我们不难理解，研究我国古代绩效考评思想和制度有重大的理论和实践价值。纵观我国古代绩效考评思想与制度的演进历程，我们发现宋代绩效考评制度颇具特。
宋代是我国封建专制主义进一步加强的重要时期，但它的理性政治思维却促进了绩效考评制度的进一步完善，形成了独树一帜的地方政府绩效考评制度。宋代的绩效考评制度主要包括绩效考评基本制度、信息保真保真制度、结果运用制度等等。在今天看来，它对我国解决地方政府绩效评估存在的问题，仍具有很高的理论价值和实践价值。
1.1.2  选题的意义
从选题的背景中我们可以领悟到宋代绩效考评制度研究的重要理论价值和实践意义。
1、有利于汲取宋代绩效考评制度和思想的精华
宋代是我国古代绩效考评制度与思想发展的一个重要时期。宋代进一步巩固
①范铁中：《我国地方政府绩效评估存在的问题剖析与改革路径选择》，载《湖北社会科学》，2007年第10
期。
②杨畅、刘贵忠、邓琼：《绩效文化：政府绩效管理之魂》，载《湖南社会科学》，2004年第3期。
③周凯：《政府绩效评估导论》，中国人民出版社2006年版，第25页。
和加强了封建专制主义的中央集权制度，在寻求集权与分权统一的过程中，既继承了前人又超越了前人，形成了一整套等级森严、相互制约而又有明确分工的绩效考评制度①，特别是它的绩效考评机构专业化制度、信息制度、考评结果与被考评官员的利益挂钩的制度、绩效考评法律约束制度等制度非常有现实意义。因此，我们一定要坚持“古为今用”的原则，剔除这套制度中的封建腐朽成分，汲取其中的精华部分，进行现代意义的转换，对当前我国地方政府绩效评估制度的构建是大有裨益的。
2、有利于融合中西绩效文化之长来探讨我国特绩效文化的构建
我国现今的社会性质、社会特点以及社会发展阶段等因素决定了我国的政府绩效评估可以借鉴英美等西方国家的有关研究成果，但不能简单地移植和套用，更不能“全盘西化”；同样，我国的政府绩效评估可以借鉴宋代的绩效考评思想与制度，也不能简单地嫁接与照搬，而是要站在现代的高度上对宋代绩效考评思想与制度进行承接与转换，使之脱胎新生。换一句话来说，就是要取西方政府绩效评估的精确研究之长和我国宋代绩效考评的模糊研究之长，来探索我国特绩效文化的构建。因此，我们要积极地探索和思考如何把中西绩效文化融合在一起，使之推动我国政府绩效评估的发展。也只有这样，我国的绩效评估程序不规范、机制不健全、理论研究相当薄弱及其诸多方面的瓶颈限制才能突破②，政府绩效评估在我国才能根深叶茂，形成中国特的绩效文化。
3、有利于地方政府绩效评估实践的顺利开展
目前，我国地方政府绩效评估实践存在着一系列的问题：绩效评估主体单一、不足和非专业化，缺乏健全的绩效评估主体体系；绩效评估信息收集机制不健全，信息失真度较高，严重影响绩效评估结果的真实性和客观性；存在激励和约束机制的不合理、科学，制度缺失严重，没有真正实现绩效导向，绩效评估流于形式；等等③。而宋代就有一套较为合理的绩效考评制度体系，尤其在绩效考评机构设立、信息保真、结果运用、奖惩约束等方面有其科学、合理的一面。我们完全有理由学习和借鉴宋代绩效考评的某些经验和做法，来指导我们的地方政府绩效评估实践。因此，加强宋代绩效考评制度的研究有利于我国地方政府绩效评估实践的顺利开展，也有利于推动地方政府绩效评估实践向纵深发展。
①李铁：《中国文官制度》，中国政法大学出版社1989年版，第223-236页。
②胡美灵、刘俊月：《中国地方政府绩效评估的障碍及其治理》，载《湖南农业大学学报（社会科学版）》，
2007第3期。
③彭国甫：《地方政府绩效评估的程序的制度安排》，载《新华文摘》，2005年第8期。
1.2  研究综述
我国绩效考评的思想和方法自古有之，源远流长，上可以追溯到尧舜禹时期，但是由于古时历朝历代都
突出强调对政府官员个体的绩效考评，而相对应地忽视了或者掩盖了对政府整体绩效的考评。因此，我们一般把古代绩效考评制度与思想纳入公务员绩效考评研究范畴，而一直很少把它纳入地方政府绩效评估研究的范畴与视野。20世纪90年代以来，我国政府绩效评估研究紧追世界潮流，与世界合拍共节。但是，随着绩效、绩效评价、政府绩效等理论的相对完善，我国的政府绩效评估实践并没有取得像西方发达国家那样的显著成效。于是，我国的一些有识之士开始反思我国的政府绩效评估研究，主张从公共管理的视角来探讨和研究我国古代的绩效评估思想与制度，希望它能为我国政府绩效评估实践提供借鉴和启示。
3种情形或被撤销学位
经过全面、客观地分析与研究，我们发现我国古代绩效考评的思想与制度大多夹杂在中国古代政治制度史与中国古代行政制度史的研究成果中，基本上没有系统的、全面的绩效考评制度研究成果。当然，宋代的绩效考评制度与思想也常常散见于中国古代政治制度史、古代官吏制度和中国古代行政制度史的研究之中，而从绩效评估的研究视角对我国宋代绩效考评制度与思想做专门的研究更是少之有少，可谓是凤毛麟角。
1、从政治制度、行政官僚制度等角度来研究宋评思想与制度
主要来自历史学领域和政治学领域的学者从各自特有的研究视角出发，或考证宋评制度；或探讨宋代官僚政治制度的历史沿革，并附带地分析了一下宋评制度；或在分析中国文官制度中，提到了宋
代文官的政绩考核制度；等等。如历史学工作者曾小华①对宋代“磨勘”制度进行了深入的研究和探讨，并对“磨勘”制度的产生、形成和发展做了进一步的考订；张晋藩②在中国古代行政管理体制研究中，从法律的角度观察和思考了宋代的考评制度，并指出地方考评法律完善、监察机构依法参与考课等是宋评的最大特；王汉昌、林代昭③、吴宗国④等人在把握古代官僚政治制度演进轨迹的基础上，研究了宋代官僚管理制度中的“磨勘”和“磨勘”法，并指出宋评制度相对完善的原因是理性政治倾向和专制主义中央集权制度的加强；⑤李超钢、宋小海、李江、刘梅生⑥等人对中国古代官吏考课奖惩制度进行了客观、详细地分析和研究，并指出考课与奖惩紧密相连、
①曾华：《宋代磨勘制度研究》，载《宋史研究集刊》浙江古籍出版社1986年版，第162-191页。
②张晋藩：《中国古代行政管理体制研究》，光明日报出版社1987年版。
③王汉昌、林代昭：《中国古代政治制度史略》，人民出版社2004年版。
④吴宗国：《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社2004年版，第223-287页。
⑤李超钢、宋小海、李江：《中国古代官吏制度浅论》，劳动人事出版社1989年版。
⑥刘梅生：《中国古代文官制度史略》，河南大学出版社1991年版。