中国煤炭地质
COAL GEOLOGY OF CHINA
第32卷12期2020年12月
Vol. 32 No. 12Dec. 2020
doi ：10. 3969/j. issn. 1674-1803. 2020. 12. 01
文章编号：1674-1803( 2020) 12-0001-07
关于进一步完善矿产资源开发利用方案编审制度的思考与建议
任辉
（中国煤炭地质总局，北京100038）
摘 要：科学合理编制和审查矿产资源开发利用方案，不断完善编审制度，是矿业权管理的核心内容之一，是矿产
资源开发利用规律与逻辑的客观要求，是支撑我国矿产资源产业发展的有效方法。笔者结合自身多年工作经验,
结合参与的300余个各类矿产资源开发利用方案编审工作资料，针对矿产资源开发利用方案编审制度的内涵和特 征、主要内容和重点要求、存在的主要问题及如何进一步完善编审制度等诸多方面，进行了分析与研究，为今后全 面、系统修改和完善矿产资源开发利用编审制度提出了一些新思想、新观点、新方法，对促进高质量地编审矿产资
源开发利用方案有较大的参考价值。
关键词：矿产资源开发利用方案；编审制度；思考与建议中图分类号:F426.1
文献标识码:A
Pondering and Proposals on Further Improvement of Senior Editorial System
for Mineral Resource Exploitation and Utilization Schemes
Ren Hui
(China National Administration of Coal Geology , Beijing 100038)
Abstract ：In the scientific and legitimate compilation and examination of mineral resource exploitation and utilization schemes , continue
to improve senior editorial system is one of core contents of mining rights management. Also is external demand on mineral resource ex ploitation and utilization patterns and logics , and efficient way to support mineral resource industrial development. Combined with many years of work experiences , the author has integrated experiences in he himself participated 300 more various information from mineral resource exploitation and utilization schemes senior editorial works. In allusion to scheme senior editorial system connotation and char
acteristics ,primary coverage and emphatic demands , existing main issues and how to further improve senior editorial system etc do
mains have commenced analysis and study. The study has put forward some new ideas , viewpoints and methods to overall , systematical modification and refinement of mineral resource exploitation and utilization scheme senior editorial system thus have greater reference
value to promote compilation of mineral resources exploitation and utilization schemes with high quality henceforth.
Keywords : mineral resource exploitation and utilization schemes ； senior editorial system ； ponderation and proposals
矿产资源是在一定地质条件下形成的、不可再 生的宝贵资源，是生命之基、生产之要；是国民经济 建设的重要物质基础，是一个国家综合国力的重要
标志。矿产资源开发利用从一定意义上讲，是根据 矿产资源的特征和可持续发展的原则，采用勘探、开
采、选洗、冶炼、加工制作材料等工程技术措施，使矿 产资源为人类生存与发展服务的一切活动。矿业权 管理是矿产资源开发利用管理的核心内容之一，专
业性、政策性、针对性都很强，既是一项权属确认，也 是资源的依法配置。科学合理编制和严格审查矿产 资源开发利用方案（以下简称为“方案”），不断完善
作者简介：任辉（1964-），男，湖南岳阳人，教授级高级工程师、博士
生导师，主要从事矿产地质勘査与开发利用工作。
收稿日期：2020-10-25
责任编辑：李华
编审制度，是矿产资源产业链的重要环节，是开发利 用规律与逻辑的客观要求，是申请新设采矿权、采矿
权变更登记等矿政管理的核心内容和基本依据，是
一项惠当前利长远，具有十分重要现实意义和历史 意义的战略性工作。
笔者一直在地矿地质地勘领域担任“运动员”
“教练员”“裁判员”，是一名资深的专业技术人员， 历经了行业改革开放以来各个时期的变化，在工作
中积累了许多经验和教训。几十年来有幸多次参加
了国家发改委、能源局、工信部、科技部、自然资源部 等相关部委行业、产业标准与规范的修订工作和相
关重大课题研究，先后参加了 300余个国家及相关
省、市、县四级地矿管理部门组织的各类矿产资源开 发利用方案的编制与审查工作，参与多项国家科技
进步奖项目的研究与攻关，参加多个国家五年及中
2中国煤炭地质第32卷
长期发展规划期间的重大课题研究⑴o
20世纪90年代中期至2006年，笔者任中国有二十三冶建设集团有限公司董事长、党委书记，先后主持和参与了大批金属矿山的设计与施工建设项目，如云南大红山铁矿、河北西直门铁矿、江西德兴铜矿、江西香炉山鹄矿、湖南川口铸矿、黄沙坪铅锌矿、宝山铅锌矿及冷水江铸矿、江华稀土矿等，参与了江西、青海、山东、湖南、河南、广西、四川、新疆等省（区）数十个石墨、萤石、磷、钾盐等矿山的建设与开发。
在地矿地质地勘领域工作的几十年里，笔者先后到了数百座矿区现场和井下现场工作和考察，每年都有很大一部分时间在矿山井下针对专门问题进行深入研究，熟悉全国上百座各类相关矿山的矿区井下和地面生产现场，积累了较为丰富的矿山勘查与开发、施工建设及管理经验。先后参加了国家及湖南、新疆等省（区）从“八五”到“十三五”六个五年规划期间相关矿产资源产业发展的项目研究。
在担任新疆维吾尔族自治区国土资源厅党组书记期间，走遍了新疆具有一定规模的矿山企业和矿产品加工生产企业，主持完成了第二轮（2008-2015）新疆自治区矿产资源和土地利用规划实施情况的分析与总结工作；主持修订和完善了新疆自治区第三轮即“十三五”矿产资源规划和土地利用规划，多次参加第三轮即“十三五”全国矿产资源规划编制座谈、会审会议并就征求意见稿提出详细补充修改建议；在国土
资源部的支持下，完成了第一轮“358”矿战略行动的分析与总结工作；大力推进了全国新一轮“358”战略行动在新疆的深入实施。主持承担或组织参加了国土资源部委托的铅锌、猛、煤层气、油砂、钾盐、石墨、煤铀等多项矿产资源的产业与行业标准与规范的修订和开发利用方案的审查工作。
在担任中国五矿集团总裁助理、总工程师期间，深度或全过程参与了国家稀土、餌、铜等矿产资源的开发利用政策研究，参与了北京、天津、上海等多个矿产品交易中心建设和期货交易管理中的具体问题分析研究，为国家及相关部委制定针对性政策与发展规划提出了一些针对性较强的意见与建议。
综合笔者多年工作总结的经验与教训炉句，结合当前各类矿产资源开发利用方案的编审工作实际情况及其发展趋势，形成以下思考与建议。
1方案编审制度的内涵和特征
1.1方案编审制度的形成与内涵
我国没有专门的矿业法，只有一部1986年制定并经几次修订完善的《矿产资源法》，该法中首次明确我国对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度，逐步建立了对探矿权、采矿权合法权益的登记与保障及开发利用方案编制与审查制度，矿业权管理是矿政管理的核心内容，涉及矿产资源开发利用的各个方面。1998年国务院241号令《矿产资源开采登记管理办法》中明确规定，将矿产资源开发利用方案与审查意
见作为采矿权申请人申请设立、变更采矿权的主要依据之一⑺。我国《矿产资源法》及其相关法律法规明确各级矿政管理单位在受理与办理采矿权申请时，必须严格加强对该矿产资源开发利用编制方案的审查，确保开发利用方案编制的专业化与科学性，确保评价审查工作的规范化与严肃性⑷。开发矿产资源必须遵循地质规律和经济规律等基本规律与逻辑，必须采取科学合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺；在开采主要矿产的同时，对各类具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划、科学开采、综合利用、防止浪费；必须保障安全生产的必要条件，遵守国家劳动安全与卫生规定；必须遵守有关环境保护的法律法规，防止环境污染；坚持节约用地，合理布局矿用土地；耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜采取复垦利用、植树种草或者其他相关措施予以保护。按照节约资源、保护环境、保障安全、合理开采的要求，努力实现矿产资源科学、合理、高效开发利用的目标卩⑶。
1.2方案编审制度的分类方法与特征
矿产资源开发利用方案的编审是矿业行业和国家自然资源部门矿政管理的一项非常重要的工作。根据地质资料、经济技术基础、自然环境状况等，针对开采规模、开采方式、采矿方法、运输、通风、矿井水、环境污染防治、选洗冶加工、尾矿处理与共伴生资源综合利用、闭坑复垦等产业链的各个环节有所侧重，分别进行科学合理的可行性分析研究与方案设计编审，是矿产资源开发利用规律的客观要求，是矿政管理的核心内容。不同矿区、不同矿产、不同矿山各有不同状况，错综复杂、类型多样，既有普遍性又有特殊性，编制的方式方法各有不同。按矿产资源形态可分为固体矿山、液态矿山、气态矿山或固
态、液（气）态共伴生矿山开发利用方案编审；按矿产资源功能与用途可分为金属矿山、非金属矿山、能源矿山、水气矿山开发利用编审。还可按露采、井工或露采与井工相结合方式、按油气类和非油气类、按资源的不同地域等进行分类等。不管哪一种类型的资源开发利用都是万变不离其宗，基本的概念、原
12期任辉：关于进一步完善矿产资源开发利用方案编审制度的思考3
理、特征、规律与逻辑都是相通的，尤其是在开发利用的前期管理、源头控制和资源储量与地质地勘专业性分析论证等方面具有极强的权威性、系统性与科学性，是支撑矿山开发利用可行性研究和矿山设计方案中的核心与关键内容。
1.3方案编审制度的变化与发展状况
新中国成立以后，国家矿业管理部门依据当时矿业开发利用的状况与发展规律，在沿用前苏联模式的基础上逐步制定了矿山开发利用项目可行性研究报告和矿山设计方案的规范与规章制度。到1986年，《矿产资源法》及一系列配套政策颁布实施以后，资源开发利用方案、技术经济可行性研究、矿山设计方案的编审逐渐成为设立矿业企业、进行矿山开采、矿业权及资源保护管理、综合利用等开发利用环节的必要条件。近些年来，矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与恢复治理方案、土地复垦方案“三合一”编审方式，已逐步成为矿山企业或采矿权人科学合理开发利用矿产资源和开展矿山生态修复、环境保
护以及绿矿山建设的重要依据，对提高资源开发利用效率，为实现资源与环境、经济社会协调可持续发展起了非常重要的作用。
2方案编审制度的主要内容和重点要求方案编审是矿产资源开发利用方案编制与审查事项中上下游的两个环节，是一个问题的两个方面，类似“运动员”与“裁判员”的关系，分别由不同的专业人员来完成。目标、目的、方向是一致，但是其工作内容、流程、方式方法各有不同。
2.1方案编审制度的主要方法与程序
根据国家和地方各级矿产资源管理部门多年以来制订并不断完善的《矿产资源开发利用方案》编制内容、要求和审查大纲规定，无论是固态，还是液（气）态矿产资源；无论是油气，还是非油气矿产资源，在采矿权新立登记等相关管理事项中，开发利用方案编审是采矿权授予与管理的必要程序。方案编制是由矿业权人依据矿产资源开发利用的规律性、政策性、科学性要求，根据实际情况自行或委托相关单位进行组织与完成。方案审查是一项非常严肃与规范且关系重大的工作。根据管理权限，一般由矿政管理机关或矿政管理机关委托具有一定专业技术能力的相关机构代为组织建立规范的专家审查库，根据不同的审查项目，抽选熟悉矿政管理、法律法规，且有丰富经验的地质、地勘、矿建、采矿、选矿、安全生产、经济技术分析、土地管理、生态环境等领域的专家，进行专业性审查并形成严格规范的审査意见，由矿业权管理机关按程序批复执行。目前，方案审査实行的是国家、省、市、县四级管理部门按同一矿种同级管理的原则，分层级、分矿种进行方案审查组织工作制度。
2.2方案编制制度的主要内容和重点要求
方案编制制度的主要内容在不同的历史时期各有不同，但是，万变不离其宗，主要内容如下:①概述;②矿产品需求现状和预测;③矿产资源概况;④主要建设方案的确定;⑤矿床开采;⑥选矿及尾矿设施;⑦生态环境、安全生产或矿山地质环境保护与土地复垦履行方案;⑧经济技术及开发利用方案结论;
⑨相关附图、附件。
针对以上九个方面，要求方案编制单位及其专业技术人员秉持科学、合理、高效与可持续发展的原则，落实以下重点要求。①高质量编制开发利用方案，使方案具有较强的技术可行性、资源高效开发利用性和社会发展合理性；②编制的方案要有很强的科学性、政策性、系统性、针对性、专业性与开发利用的可操作性;③在从上游源头严格把好资源开发利用这道关的基础上，真正成为中下游矿山建设项目可行性研究报告和矿山设计方案的直接与关键依据，防止仅为取得采矿权证而编制“应对方案”，与产业链中下游的开发利用环节脱节;④储量管理制度改革后，对开发利用方案的编制提出一系列专业性、技术性很强的要求，方案编制过程中必须细致对待，以保证资源储量、品位及赋存分布等情况的准确性，在规范的地质勘查报告基础上，立足矿山项目开发利用可行性研究和设计、建设的实际状况，以详实的地质与地勘资料和化验、实测现状为基础依据，不断提高方案编制的专业性、针对性，科学合理确定矿山的设计规模、开采方法等关键内容;⑤在编制方案过程中，对开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率“三率”指标，
需按照矿产资源开发利用的地质规律、经济规律、自然规律等基本规律与逻辑的要求，科学合理确定，不能只做理论上的测算与结论;⑥多矿种共伴生是矿产资源赋存的基本特征之一，是矿产资源开发利用过程中需要高度重视的问题，对具有工业价值的共伴生资源需要科学合理地制定开发利用方案。对于暂不能开发利用的共伴生资源，需要有严格的、科学的保护措施;⑦前期开发利用方案的编制与中、后期的项目可行性研究和矿山设计等环节是一脉相承的，是同一个问题的不同方面，需要有效衔接，要防止前后脱节与“九龙治水”和“各吹各的号”状况，对安全、环保方面的方案编制须对应专业部门和专业人员，明确定位，以专业主管部门的专业化、权威性为依据，不能出现非专业人员编制专
4中国煤炭地质第32卷
业方案的状况，虽然现行方案编制中不要求提供环境影响评估报告及批复资料，但对矿山地质环境保护与土地复垦方案做了严格要求，实行“三合一”方案编审制度已是业内人士的共识，需要妥善处理好开发利用方案编制过程中安全、环保、矿产压覆、矿用土地利用等专业化程度很高的方案编制内容的编制方式方法与工作要求。
2.3方案审查制度的主要内容与重点要求
对开发利用方案的审查不同于方案编制工作，二者的作用、目的、方向一致，但方式方法与重点要求各不相同。审查的主要内容:①方案编制的文本及内容与程序等方面规范和标准的要求审查。文本内容、编
制程序的合理性、专业性、针对性、系统性等方面要合法合规，规范化和标准化符合要求;②储量资源及开发利用储量确定的合理性审查。针对储量管理制度改革后的开发利用方案审査方式方法需要及时调整与完善，满足新的储量管理制度与可行性研究报告和设计要求，资源开发利用需要以贫富兼顾、高效综合利用为原则，暂不能开采利用的贫矿，方案中需要有严格的、切实可行的“采富保贫”的技术措施和后续可能的开采方案，便于今后开发利用与方案编制;③矿山项目设计、建设与开采规模、开采年限等相关问题的科学性、合理性审查。根据矿产资源的储量、赋存分布、市场供求因素、安全距离、水文地质状况等多种因素和开发利用的规律性与逻辑性要求，合理确定开采规模和开采年限等相关问题。把矿区划定、矿用土地利用、矿山地质环境保护与土地复垦等环节与开采规模、开发利用规划、矿山企业发展战略规划等紧密衔接，统筹协调，合理布局;④开采技术与开采方案的合理性审查。不同的矿区、不同的矿种、不同的矿产地质条件，开采技术与开采方案各不相同，对开采方法、采矿方式、开拓系统合理性审查，对开采技术、装备、运输系统的先进性，对井工矿与露天矿的不同开采技术和开采方案的科学性，对“三率”及开采的安全、高效、经济与资源节约利用方案的科学性审查等；⑤矿石破碎处理、选厂加工方案的优化审查。按照合理优化、高效安全、绿优质的要求，根据矿山状况、矿石性质、共伴生资源特征、加工利用工艺技术流程的合理性，优化选洗加工方法、工艺装备技术、产品加工方案；⑥按照绿化、智能化要求，对矿山地质环境保护、矿区环境治理、大气污染防治、林、草等自然资源和土地复垦、矿井水防治、尾矿处理、排土场地及配套设施等编制方案进行职能职责范围内的规范与合理性审查;⑦矿区矿山安全方案针对性、合理性审查。针对矿产资源开发利用中地质条件复杂、作业条件艰苦恶
劣、安全灾害与隐患多、多矿种共伴生资源不确定性、隐蔽性强的特征，按照矿山建设与生产项目的安全生产必须实行安全生产设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的“三同时”政策，特别是要对开发利用前期可能存在的安全隐患、可能产生的危险因素、灾害类型进行深入分析与审查，为取得采矿权证后矿山开发利用下一个阶段的可行性研究和设计施工提供关键依据;⑧除了以上方案编审的主要内容与重点要求外，对从事矿产资源开发利用方案编审相关专业人员的业务性、技术性、政策性、责任感等各方面的素质与能力都有严格的要求；对各类不同矿产资源开发利用方案的编审程序都有严格的标准与规范要求；对井工矿与露天矿，对探转采或变更，对固体矿山与液（气）态矿山，对油气矿山与非油气矿山等，在开发利用方案的编审之中都有着差异化、特定化的内容和要求，特别是在数字化、智能化、信息化、绿化、自动化等要求很高的现代矿产资源开发利用过程中，方案编审的主要内容和重点要求标准更高，消耗低、产出高、排放少、可持续的高质量发展要求更加明确，建立以矿种、矿区、矿企“三位一体”的开发利用科学体系，是方案编审工作的必然要求。对编审的指标与目标、矿区划定与可采储量的确定、方案优选与选矿方式试验分析、关键技术与装备、矿山地质环境保护与土地复垦、资源综合利用等很多主要内容和重点要求都要根据实际情况与政策变化、技术状况等及时更制r兀口°
2.4新的“三合一”方案与制度编审要求
editorial文章在改变原来单独编审矿产资源开发利用方案的基础上，将矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦
方案实行“三合一”编审，主要内容与重点要求分为六个部分。①前言部分，包括任务来源及编审目的、编审工作概况、方案适用年限、有关人员情况和编审依据等；②矿山基本情况，包括矿区位置及交通情况、拟申请矿区范围、地质勘查情况及矿山开采现状、自然地理及当地经济概况、区域环境条件、矿区土地利用现状及权属状况、矿区概况、矿区地质特征、矿床开采技术条件、对地质报告的评述等;③矿产资源开发利用方案内容相对单独编制方案要简化一些；④矿山地质环境保护与治理恢复方案，包括矿山地质环境保护与治理要求，矿山地质环境影响评估，矿山开发利用对敏感性环境目标的影响，对矿区范围及周边生态区域、生态公益林、永久基本农田及水源保护地等敏感目标的分析研究等;⑤土地复垦
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方案，包括土地利用、损毁复垦分析与预测、监测方案、土地复垦工程投资估算与成本效率分析等;⑥结论与建议部分，根据“三合一”方案编审工作对矿山开发利用中相关问题提出合理化的编审结论与建议，作为相应矿政管理部门批复的依据。
3方案编审制度中存在的主要问题
从对我国矿产资源开发利用方案编审制度实施几十年以来的情况研究与分析看，该项制度贯穿了20世纪80年代中后期至我国改革开放以来几十年的历史时期，各个时期赋予的主要内容和重点要求各有侧重、各有不同，对我国矿产资源科学、合理地保护与开发利用，对矿产资源大力支撑国民经济和社会发展起
到了非常关键的作用。为完善我国矿业权有偿授予与出让及矿业权价款评估等制度提供了非常重要的经济技术及相关基础依据。但是，随着经济社会的不断发展变化，时过境迁，老办法、旧制度遇到了新问题、新矛盾，特别是进入绿低碳化、安全智能化发展的新时代，对矿产资源开发利用方案编审制度及方式方法，不断提出新要求。面对该制度与实施过程中出现的新问题，需要高度重视，不断分析研究与完善。
3.1矿产资源开发利用方案编审制度和体系存在不完善、不合理、不科学之处，其定位、职责与作用需要进一步明确
矿产资源开发利用及其产业发展体系是一项复杂的系统工程，涉及面广、反映敏感、矛盾集中，管理中存在着“九龙治水”，“铁路警察各管一段”的情况。在矿产资源开发利用产业链中，开发利用方案编审重点在上游和源头以及产业链中的矿山地质环境保护、土地复垦等环节起关键作用，以矿业权管理为核心开展工作，是获得采矿权证的关键要件，是矿业权价款评估与确定的重要参考依据，对开发利用产业链中下游各环节起着方向性和基础性的作用。在矿产资源编审方案过程中，在产业政策、国土空间规划、矿区总体规划、矿业权设置区划方案、生态领域、环境承载力、矿区土地利用、安全距离、矿业权重叠设置、林地与草地等禁止、限制区域、矿业权出让收益评估等各个环节与相关指标方面，都需要根据功能定位和职能职责科学合理调整和设置。例如在严格执行竞争性出让和矿区划定制度中，若前期矿业权设置不合理，矿区划定不合理，就会造成后期实施过程中更改难度大，对后期的可行性研究、矿山设计方
案及方案实施都可能造成重大影响，使工作陷入被动。根据矿产资源开发利用管理权限划分，目前实施的是矿山企业或采矿权人组织方案编制，国家、省、市、县四级自然资源管理部门分别审查制度，并按照同一矿种同级管理原则进行；各个地区不同矿种、不同矿山情况错综复杂，要真正起到至关重要的作用，必须要求方案编审体系科学合理，定位、职责与作用要准确可靠。
3.2对方案编审的重要性认识不够，法律法规不完善，编审的基础工作做的不够扎实
方案编审是一项专业性、政策性、针对性都很强的工作，分析矿业权管理发展过程中各个不同时期矿产资源开发利用方案编审情况发现，一些矿山企业、编审单位对方案编审的重要性认识不够，一些技术依据、基础工作、方式方法中存在不少问题，一些矿山企业和编制单位思想认识存在偏差，业务水平不高，仅将方案编审视为获取采矿权证的一个要件，而不是具体实施方案，“应对式”编制，目的是为通过评审而编制。在后续的可行性研究报告和矿山项目设计以及实际开采、绿矿山建设、土地复垦等过程中，根本没有按照开发利用方案中的内容开展工作，一些矿山还出现了后续实施的内容与开发利用方案完全不同或出入很大的情况，从而使开发利用方案变成“纸上方案”、“空中楼阁”，对矿区划定、选矿方案的试验分析、资源储量状况、地质条件等分析研究粗放简单，把方案编审仅视为初期的规划O
3.3编审方案与项目可行性研究报告和开发利用设计方案的有效衔接与有机融合方面存在一定的问题
在矿产资源开发利用产业链中，编审方案、可行性研究报告、设计与施工方案三者目标、目的与努力的
方向是一致的，但是，各自的出发点不同、侧重点不同、主管的行政部门不同、发挥的作用不同。
①编审方案侧重于地质勘查状况、资源储量、资源开发利用方式方法、产出效率、产品方向以及矿山地质环境保护、土地复垦等方面进行科学合理编审。
②可行性研究报告侧重于从矿山项目整体及各个环节，特别是建设施工、经济技术、安全环保等方面进行切实可行的论证。③设计与施工方案是在地质条件已经清楚，资源储量已经探明，开发利用方案已审查通过，项目可行性分析报告已审查确认的基础上，对具体的开发利用方式、开采工艺、装备定型、矿山建设等方面进行方案设计，对建设施工、生产运行中的工艺技术起决定性作用。三者之间你中有我，我中有你，各有侧重，有一些内容互为融合或前置，是一个问题的三个环节、三个方面，需要各司其职、共同作用才能符合矿产资源开发利用的规律与逻辑。
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