美对俄最新出⼝管制措施分析及中国企业的应对建议
2022年2⽉24⽇，俄罗斯正式对乌克兰采取军事⾏动，双⽅战⽕持续延烧。与此同时，以美国为⾸的西⽅国家，针对俄罗斯的军事⾏动陆续出台了⼀系列的出⼝管制与经济制裁措施，试图以经济制裁⽽⾮直接参战的模式影响俄罗斯的军事⾏动，最终逼迫俄罗斯撤军。但在乌克兰局势尚不明朗的情况下，美国的制裁措施能够在多⼤程度上影响或改变俄罗斯的后续⾏动，尚需要观察。因近期美国不仅针对俄罗斯这⼀主权国家发动制裁措施，也对俄罗斯相关实体包括普京总统个⼈进⾏制裁，欧盟、英国、加拿⼤、澳⼤利亚、甚⾄⽇本也附随宣布对俄罗斯的制裁措施，宽泛讨论各种制裁措施的意义与效果实属有限。本⽂仅聚焦于分析美国商务部于2022年2⽉24⽇对俄罗斯宣布的出⼝管制措施，此次对俄罗斯“史⽆前例”的制裁将为俄罗斯带来哪些影响，中国企业在此次出⼝管制制裁中⼜应该注意哪些合规问题，都值得探讨研究。
⼀、美国商务部BIS对俄罗斯出⼝管制措施
（⼀）对CCL清单实施新的许可要求
新的出⼝管制措施对CCL类别3-9中的所有ECCN编码增加新的许可要求，对其中58个ECCN编码，增设出⼝、再出⼝、国内移转的许可限制。这58个ECCN编码涵盖微电⼦、传感器、导航设备、航空电⼦设备、海洋设备和飞机部件等，其中的⼀些物项之前并未受到出⼝管制。
（⼆）对俄罗斯境内的出⼝、再出⼝或转让实施拒绝许可政策
新的出⼝管制措施要求，除在航⾏安全、海上安全、⼈道主义、政府空间合作等领域中可采取个案审查⽅式外，俄罗斯在出⼝、再出⼝或转让物项⽅⾯的许可申请将直接被推定拒绝许可。俄罗斯乌克兰美国
（三）将俄罗斯“军事最终⽤途”和“军事最终⽤户”范围扩⼤到EAR所涉及的所有项⽬
根据最终规则，针对俄罗斯“军事最终⽤途”和“军事最终⽤户”的管制范围，将扩⼤到所有EAR管制物项，但以下两项除外：
1. 被指定为EAR99的⾷品及药品；
2. 归类在ECCN 5A992.c或 5D992.c的项⽬，只要⾮为“俄罗斯政府最终⽤户”或俄罗斯国有企业。
（四）增加针对俄罗斯和俄罗斯“军事最终⽤户”的新外国直接产品规则
该规则⼜包括三个⽅⾯的内容：
1. 为俄罗斯创设新外国直接产品规则（俄版FDP规则，FDP即Foreign Direct Product Rule的简称），以限制限制俄罗斯获得外国产品的能⼒。
2. 为俄罗斯军事最终⽤户创建新外国直接产品规则（俄军事最终⽤户版FDP规则），俄军事最终⽤户版FDP规则相⽐于俄版FDP规则，管制范围更加⼴泛。
3. 美国的伙伴国家将被排除在这两项新FDP规则之外，即对俄罗斯采取或承诺采取类似出⼝管制措施的美国伙伴⽅，包括澳⼤利亚、奥地利、⽐利时、法国、德国、意⼤利、⽇本、英国等，多数为⽡森纳协定国，不会适⽤俄版FDP规则或俄军事最终⽤户版FDP规则。
（五）限制俄罗斯出⼝、再出⼝和转让使⽤EAR许可证的例外情况
只有以下的许可证例外适⽤于出⼝到俄罗斯，包括TMP、GOV、TSU、BAG、AVS、ENC、CCD，当然上述皆有具体所指。
（六）在实体清单脚注3增加49个俄罗斯实体
向这些实体出⼝、再出⼝或转让受EAR限制的所有物项，都需要申请许可证，但这些许可证申请将被推定拒绝。
上述六项出⼝管制措施，从基本⾯出发观察，实际上是美国扩⼤对俄罗斯出⼝管制物项的范围，进⽽削弱或限制俄罗斯获得软件、技术以及⽆法⾃产⾼新技术产品的能⼒。这六项出⼝管制措施中，最值得中国企业紧密关注并且会重点影响中国企业开展与俄罗斯商业活动的，当属新外国直接产品规则。
⼆、新外国直接产品规则对俄罗斯的影响
以下通过新外国直接产品规则，分析美国出⼝管制措施对俄罗斯的影响和效果。
“外国直接产品规则”（Foreign Direct Product Rule）源⾃EAR，其功能为对EAR管制物项的出⼝、再出⼝、⼀国内转移物项等⾏为设⽴超越10%或25%的红线⽐例的出⼝管制规定。举例来说，德国有⼀条航空飞机⽣产线，使⽤了来⾃多个国家的设备部件，其中包括美国提供的技术⽀持。根据外国直接产品规则，如果该⽣产设备没有美国的技术⽀持⽆法实现其⽣产能⼒和价值，则即使⽣产线位于德国，但因⽣产线的受控技术来⾃美国，则该条⽣产线的产品受美国出⼝管制管控，没有BIS的许可⽆法向特定客户供应飞机。外国直接产品规则并⾮美国出⼝管制新创设的规则，原来只是针对特定军事⽤户和军事物项，防⽌军事或军民两⽤物项扩散的⼀种管控规则，但在特朗普当政时期有被利⽤定点打击特定制裁对象的趋势，最为被中国公众熟知的，就是2020年美国针对中国企业华为发起的第⼆轮实体清单制裁时，直接修订外国直接产品规则，该规则直接切断了华为从台积电获取代⼯5G芯⽚的渠道，导致华为5G⼿机芯⽚业务只能“⾃⼒更⽣”。
（⼀）制裁影响
本次美国创设的俄版FDP规则，与美国针对华为的FDP规则⾮常类似，但俄版FDP规则在管制物项范围上，要⽐针对华为的FDP规则更加宽泛。即适⽤于对外国⽣产物项运往俄罗斯，或被⽤于在俄罗斯
⽣产或运往俄罗斯的任何零部件、组件或设备，均需要取得许可；但不适⽤于EAR99 下外国⽣产的产品，其中包括许多俄罗斯⼈民使⽤的消费品。这也体现出，拜登政府将出⼝管制的焦点限制在俄罗斯当局的⼯业、军事和⾼科技领域，并不针对⼴⼤俄罗斯民众，以免落⼈⼝实。
俄军事最终⽤户版FDP规则是针对⾮美国原产的物项的域外限制适⽤，它特别关注“明知”的两种情况，即明知实体清单上被标注脚注3的实体是交易⽅，或明知前述物项将被纳⼊或⽤于⽣产/开发由任何被标注脚注3的实体的⽣产、购买或订购的任何零部件中，则需要申请许可；该限制同样适⽤于EAR 99物项（存在例外）。
美国此次针对俄罗斯的出⼝管制制裁，将在⼀定程度上限制俄罗斯在航空航天、海事以及尖端电⼦设备领域获取前沿技术的能⼒，进⽽影响俄罗斯的经济发展与军事进步。特别是在芯⽚领域限制俄罗斯的获取能⼒，因为俄罗斯⽬前并不具备量产芯⽚的能⼒。⽐如，台积电已经发布声明，表⽰将遵守美国的出⼝管制政策，停⽌向俄罗斯及其上游供应商提供芯⽚。甚⾄后续会有部分企业⼀⼑切地停⽌与俄罗斯之间的交易往来，以免违反美国制裁。不过，普京既然在美国多次警告的前提下依然决定出兵乌克兰，相信其幕僚已经对美国的制裁措施及后果做了预见与防范准备。
（⼆）制裁效果评估
笔者认为，美国的出⼝管制与制裁措施，⼀直是柄双刃剑，⼀⽅⾯虽然会打击俄罗斯获取⾼科技物项
的能⼒，迟滞其发展半导体运⽤于军事武器的研发进程，但出⼝管制制裁措施很难在短时间内让俄罗斯退军，有如下原因：
其⼀，美国企图通过两项新FDP规则，限制美国（或第三国）企业向俄罗斯供应电⼦设备、通讯设备、传感器、航空航天部件等。但俄罗斯并不是半导体的重要直接消费国，其全球芯⽚采购量占⽐甚⾄连 0.1%都未达到。纵然美国发布新的FDP规则，俄罗斯也不会⽴即⾯临断供的风险。况且在半导体⾏业，材料的供应具有多元化的特征，⽽其中的部分关键材料，⽐如镍、氖、钯本就掌握在俄罗斯⾃⼰⼿中。俄罗斯若以断供镍、氖、钯等半导体材料进⾏反制，反⽽会对欧美半导体⼚商造成不利影响。
其⼆，在本次出⼝管制制裁的背后，隐现的是地缘政治军事⼒量的博弈，对⼤国竞争⽽⾔，能源是不可缺少的致命武器。俄罗斯丰富的⽯油、煤炭、天然⽓资源，⽆疑为其增添了谈判筹码。2022年2⽉4⽇，普京到访中国的⾸⽇，俄罗斯⽯油公司和中国⽯油天然⽓集团签署1亿吨⽯油的供应协议，该笔订单已经提前释放俄罗斯可能通过限制对欧洲⽯油出⼝进⽽抬升欧洲⽯油价格的信号，亦会从侧⾯构成对美欧制裁的反制裁。
其三，俄罗斯与中国⼀样，长期位于美国出⼝管制的D组国家清单内，也是受美国MEU管制措施影响较为严重的国家之⼀。但从此次俄罗斯对乌克兰的打击军事能⼒看，并没有因为美国的出⼝管制措施
实⼒下滑太多，尤其需要考虑到俄罗斯之前因为“克⾥⽶亚半岛”与乌克兰的地缘政治问题，已经受到了美国等西⽅国家发起过的出⼝管制制裁措施，美国虽
斯之前因为“克⾥⽶亚半岛”与乌克兰的地缘政治问题，已经受到了美国等西⽅国家发起过的出⼝管制制裁措施，美国虽然试图通过出⼝管制禁⽌俄罗斯进⼝⽤于资源开发的如深海⽯油钻井技术等，但实际俄罗斯⾃被美国制裁后，其⽯油出⼝⼀直未受如伊朗⼀样的严重影响，此次美国等西⽅国家祭出SWIFT⼤杀器，但也不想针对俄罗斯⼤宗⽯油商品出⼝主体，以免推升美国通胀压⼒，这也充分说明任何出⼝管制和制裁⼿段对世界经济重要贸易体⽽⾔都是“杀敌⼀千，⾃损⼋百”的⼿段，很难短期起到吓阻作⽤。
三、中国企业应注意的合规问题
虽然⽬前判断，俄罗斯对乌克兰的⾏动是⼀场速决战，但如形势出现拉锯，可以预见即使俄乌达成协议⽽西⽅国家并不会短期内解除对俄制裁的措施。因此本次美国对俄罗斯采取的新出⼝管制措施，中国企业作为全球供应链环节中的⼀环，实则已难置⾝之外，绝不能等闲视之，⽽应特别关注如下四个⽅⾯的合规问题。
第⼀，审慎审核对俄企业交易情况，避免违反美国制裁。虽然在此次俄乌军事冲突以及美国对俄出⼝管制制裁的过程中，中国当局⼀直持低调保守态度。但作为中国企业⽽⾔，必须谨慎考虑美国出⼝管
制制裁措施对其⾃⾝的影响，除⾮在进⾏充分尽职调查的前提下，应尽量避免与俄罗斯企业进⾏相关受美国制裁管控范围内的⾼新技术产品交易。⽐如中国企业向俄罗斯出⼝CPU、电视机、平板电脑等⾼科技附加值较⾼的产品，但若其中包含美国芯⽚或美国技术，⽆法绕开EAR管制，则该出⼝⾏为存在巨⼤风险。
第⼆，排查交易条件，完善合同条款。随着美国对俄出⼝管制措施的施⾏，中国企业在对俄交易中⽆法回避美国施加的限制，同时也必须遵守中国国内的法律法规。中国企业应及时对相关的合同和其它交易⽂件进⾏审查，还应特别注意不同国家或地区之间的涉俄出⼝管制政策或法律法规是否相互排斥，以免在交易⽂件中出现法律规则相互冲突的后果。
第三，适时进⾏风险评估，并制定紧急防控预案。中国企业在美国本次出⼝管制制裁所涉及到的重点领域，⽐如电⼦设备、半导体、航空航天⽅⾯与俄罗斯产⽣交易时，即使本⾝交易物项不受美国出⼝管制影响，也事先应对⽬标企业进⾏全⾯的风险评估，因为此处美国对俄适⽤的外国直接产品规则，即包括对物项的管控，也包括对实体的管控，且适⽤的MEU实体管控较以往更为严厉，故评估的对象可根据具体情况延伸⾄⽬标企业的关联⽅、上下游企业等，并制定紧急处置预案，以防遭受美国后续制裁的风险。
第四，持续关注美国出⼝管制动态以及中国国内⽴法情况，防⽌出现违反法律的风险。中国外交部发
⾔⼈已经表态，反对美国对俄罗斯的出⼝管制和⾦融制裁⼿段损害中国企业的合法权益。海关总署亦确认可以进⼝俄罗斯全境⽣产的⼩麦不受俄乌事件的影响，故随着事态的发展，商务部是否会颁布不得承认、不得执⾏、不得遵守美国出⼝管制措施的禁令，也是地缘政治博弈的重要信号之⼀。中国企业应当对此保持⾼度关注。因为在俄罗斯停⽌对乌克兰的军事⾏动之前甚⾄俄乌多轮谈判过程中，不排除美国会再发布新的出⼝管制制裁措施，中国企业需要谨慎衡量法律风险，避免违反《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适⽤办法》以及《反外国制裁法》中的规定。