第十章 西方国家社会救助制度经验
第一节各国社会救助概况
一、社会救助水平与各国救助标准
尽管自19世纪末德国创建了社会保险，很快为欧美各国普遍采用，大多数西方国家纷纷建立起以社会保险制度为核心的社会保障制度，但社会保险、社会福利等不同层次社会保障制度的建立和发展并没有能够取代社会救助。在20世纪30年代遍及欧美各国的经济大萧条中，社会保险所起的作用还是不及社会救助来得重要。如英国政府面对300万失业大军，在1930年和1934年连续颁布了两个失业救助法，扩大对失业者得救助范围。在法国，主要也还是依靠第一次世界大战前建立的范围广泛的社会救助网来渡过难关。美国著名的罗斯福新政，主要的社会保障措施也是以工代赈，即组织大批失业工人修建公共工程，这是典型的社会救助手段。社会救助以其保障的基础性和直面贫困与弱势众等特点，在市场经济条件下不可或缺，即使是最富裕的国家和最发达的社会也是如此。20世纪80年代以来，随着经济和社会发展形式的变化，对社会救助制度的研究与改革又逐渐成为各国完善社会保障制度的一个重要方向。
（一）社会救助水平问题
在当今世界上，市场经济国家都有一个普遍的社会救助（或称公共援助）制度，以确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因生计断绝时，不至于陷入无助的境地。这对竞争激烈的市场经济社会的意义尤甚，可以说是维护社会稳定的最基本的社会措施之一。纵观一部社会救助发展史，还有一个问题值得我们注意，即社会救助的水平也应该与经济发展程度相适应，社会救助水平一般用替代率来衡量。它可以定义为救助金平均水平与相同家庭结构人的平均收入之比。
表10-1  OECD国家社会救助金替代率（1992年数据）              （ 单位：%）
35岁失业
国别
35岁以上无子女
35岁以上有子女
国别
35岁以上无子女
35岁以上有子女
澳大利亚
43
64
卢森堡
48
60
奥地利
31
52
荷兰
68
65
比利时
43
53
新西兰
37
61
加拿大
30
50
挪威
63
74
丹麦
63
76
葡萄牙
44
45
芬兰
32
58
西班牙
27
34
法国
30
44
瑞典
73
94
德国
23
50
瑞士
76
97
希腊
5
7
英国
26
47
爱尔兰
35
51
英国纽约
33
57
意大利
49
65
美国宾夕法尼亚州
20
42
日本
31
52
美国佛罗里达州
11
58
从表10-1可以看到，24个国家和地区的社会救助金的平均替代率分别为39%和57%，对有子女的救助对象提供的救助金比无子女救助对象高出18个百分点。
社会救济助理论认为，个人的预期收入是高于最低生活保障收入的，对于社会救助制度处于建立或改革之中的国家而言，其社会救助水平应设置为既能维持受救助者的基本生活又不致影响其工作积极性的合理层次上。
（二）各国社会救助的对象与标准
社会救助标准的设置原则为“济贫不济懒”，即社会救助制度不能发展成“养懒汉”的机制。大部分西方国家的社会救助标准相对而言是比较慷慨的，因此近年来的改革措施集中在如何降低救助标准。
各国社会救助制度最基本的特征是有明确的针对性，只对自我保障有困难而确需要救助的人给予救助。为此，各国一般通过财力审查和就业审查来确定申请人领取救助金的资格。财力审查，即根据国家规定，对申请人及相关家庭成员的收入即资产状况进行审查，不足特定标准时才予以救助。在财力审查的范围方面，大多数国家只考虑申领人及其配偶的现有财力。
但有些国家，如奥地利、德国、瑞士、日本、，申领人的父母、祖父母、成年子女的财力状况也在考虑之列。在法国，老年救助金（属专项救助）申领人的法定继承人的财力状况都列入审查范围。比利时最近也准备审查申领人父母及成年子女的财力情况。
大多数国家在社会救助标准之外都规定一个免审额度，即允许申领人持有少量的资产或收入，视同无资产、无收入，因而不抵扣社会救助金。但是，免审额度的具体数额各国之间差别很大。例如在澳大利亚，老年救助金领取人在获得148澳元/周的救助金的同时，可以保留价值12.575万澳元的资产（不含自有房屋的价值）和50澳元/周的其他收入。而在瑞典，申领人必须是几乎一无所有时才有资格领取救助。
总而言之，各国政府趋向要求家庭和社会互助在整个社会保障体系中发挥更为重要的作用。
（三）各国社会救助制度和就业政策
构筑社会救助体系的主要目的之一是保证居民的基本生活水平免于陷入贫困，但社会救助的性质决定了救助制度本身始终是消极被动的，如果仅仅依靠救助来解决问题，只能是治标不治本，消除不了问题的根源。特别是自20世纪80年代以来，西方各国的经济形势和社会发展
状况发生率很大变化，在宏观经济形势趋向良好的同时，社会问题依然严峻，尤其是失业人口居高不下。这种情况不仅严重威胁到社会保障体系的稳定，也给社会救助制度带来很大压力。因此，很多国家将社会救助改革的重点放在提高救助对象（尤其是就业年龄人口中的受救助者）再就业的积极性上面。
由于社会保障制度本身的刚性，改革的阻力非常大，各国纷纷引入或强化就业审查制度，要求社会救助对象必须努力寻就业机会，积极与政府管理的职业介绍机构联系，并接受适当的工作安排。通过就业审查的人，将被降低社会救助金水平或剥夺领取资格。近些年来，有部分国家提出整体经济和就业机会的持续稳定增长才是最有效的“救助”手段，而仅仅依靠社会保障制度本身不可能真正达到救助的目的。因此，就业政策、社会救助体系的改革只有与宏观经济政策、劳动力市场改革和企业改革等多项政策配套，才有可能取得成效。
二、社会救助的类型与模式
在一个国家经济起飞的初始阶段，社会救助所扮演的角似乎比社会保险来得更重要。无论是老的“欧美模式”，还是新崛起的“东亚模式”的发展历程都提供了这方面的依据。“亚洲四小龙”中的中国香港、台湾地区和韩国在其经济起飞到建立较为成熟的市场经济的过程中，也是
借重社会救助制度。这些经验对于正处于转型与发展阶段中的我国，及我国社会救助制度完善更具有启示和借鉴意义。
虽然各国的社会救助制度在设计上千差万别，但从总体上看，不是现金救助就是实物救助，其中现金救助又分为一般性救助和专项救助。（1）一般性现金救助，即像救助对象提供统一的现金补助。例如英国的收入补助计划（Income Support）、比利时和法国的最低生活保障线制度。（2）专项现金救助，即根据救助对象各自不同的特点提供不同种类的现金补助。如澳大利亚、新西兰的绝大部分社会救助项目，德国和荷兰的失业补助，意大利的最低养老金。（3）实物救助，即由政府机构向救助对象提供食品、衣被等实物或专项服务。
表10-2  西方国家社会救助制度的基本类型
现金救助
实物救助
一般性救助
专项救助
澳大利亚
Y
Y
Y
瑞典
Y
Y
美国
Y
Y
Y
日本
Y
英国
Y
Y
Y
德国
Y
Y
Y
法国
Y
Y
Y
加拿大
Y
Y
意大利
Y
Y
在管理体制上，大部分西方国家较为常见的管理模式是由地方政府负责具体实施，并接受中央政府的指导和监督。近些年来，在管理体制尤其是筹资体制上出现了以地方为主的倾向，如加拿大政府从1996开始大幅度削减中央对地方政府的补助，荷兰政府开始对中央政府的社会救助补助经费封顶。但是，世界银行指出，对于地域辽阔，各地经济发展不平衡的国家，如按照该模式建立社会救助制度，一定要谨慎。国际经验表明，往往是财力贫乏的地方更需要建立社会救助制度，如完全由地方财政承担资金，救助制度是否能发挥应有作用将受到很大怀疑。
考察社会救助制度的管理体制，特别是中央政府和地方政府的实权、财权的划分，可以大概看出社会救助在各国社会保障体系中的地位及其总体运作方式。据此，我们可以将各国社会救助分为以下三个基本模式。
1.以英国为代表队额中央政府统管模式
英国社会救济制度的资金主要由政府拨付，资金来源于国家财政收入中的一般税收。政府预算对社会救济支出做出安排。英国社会救济管理机构，只要设在社会保障部和就业部。社会保障部的安置救济局负责救济金的发放管理，下设有收容所、救济食品发放中心等办事机构；
津贴管理局负责就救济受益者生活状况调查等。就业部负责失业人员调查，代管事业救济金的发放和失业救济金领取者的审查。爱尔兰、澳大利亚、新西兰等国的社会救助实行的也是由中央政府确定社会救助标准并负责具体管理，并由中央财政拨款的管理模式。
社会救助管理是个错综复杂的社会系统工程，涉及政治经济和社会文化诸多领域，它既是个敏感的政治工作，又是福利行政体系的重要组成部分。英国把济贫立法作为实施社会救助管理的最主要与最常用的手段，英国有关贫困救济立法的准确数量可能是个难以回答的历史之谜。英国著名社会学家斯宾塞早在1850年便指出，为了产生最大幸福，减轻贫困看起来是很有必要的，英国人民抱着这一目的批准了100多项议会法令。
2．以北欧为代表的地方政府负责具体事务模式
大多数北欧国家的社会救助工作主要由地方政府负责。如荷兰的救助标准由中央政府确定，地方政府负责具体事务，中央财政的补助款项达到社会救助支出总额的80%左右。瑞典和芬兰也都是由中央政府制定建议标准，地方政府可根据本地区的具体情况对该标准进行调整，除极少数项目（如对新移民头三年的救助）外，其余均由地方政府出资。挪威则由地方政府自行制定救助标准，自行管理，中央政府根据自己掌握的补助标准和各地实际救助的人数给
予补助。
瑞士的社会救助实行的也是主要由地方政府负责具体事务模式，中央政府制定社会救助政策的大方向，实际救助标准由地方自行掌握，地方政府负责资金，但也有个别项目由中央政府制定标准。此外，日本的社会救助也属于这一类型。日本中央政府根据不同地区制定不同的救助标准，地方政府负责具体实施，中央财政承担75%左右的资金。
3.以美国为代表的中央、地方政府分别负责模式
美国的社会保障机构是随着社会保障制度的创立而建立起来的。由1935年的社会保障委员会到1939年得联邦社会保障部。1953年成立卫生、教育与福利部，由其下属的社会保障总署行使社会保障管理职能。社会保障总署下面设有公共救济局。市、州的社会保障机构称社会福利部，纽约市的社会保障机构称社会服务局。全国共有分布各地的办理社会保障具体事务的办公室1300个。经费支持方面，以往是州政府每支出一美元，联邦政府支出的配合款大约为4美元，而且配合款会充分考虑各州的经济状况而定。但在改革后的方案中，联邦政府则以包裹方式补助，州政府如果要多支出则需要自己想办法。同时联邦政府的包裹经费有三项条件：一是社会救助的经费不能用来提供给领取五年福利的家庭，也就是说，社会救助经费
最多只能提供每一个家庭五年的福利给付；二是州政府需要有自己的经费支出，即在接受联邦政府的拨款时，州政府本身也应有相应的预算；三是州政府有责任协助领取社会救助的人遵守参加工作的规定。法国、卢森堡等国的社会救助体制也与此类似。为减轻国家财政负担，强调社会救助实施的区域实际情况，中央、地方政府分别负责模式成为不少国家社会救助改革的一个趋势。
当然，以上三种模式仅仅是从管理体制上对社会救助的类型作出的划分。事实上，如果从社会救助的目标、对象、待遇等更广泛的内容来看，世界各国的社会救助制度框架可谓是五花八门。在我国向市场经济转轨并引起激烈的社会变迁的今天，我们的社会救助制度需要不断发展与完善，一些领域如农村贫困体的救助体制甚至还没建立起来。借鉴国际社会救助经验对我国社会救助事业的发展是很有必要的。本章将从这一立场出发，重点介绍以上三种社会救助制度模式，它们各有特。由于英国是现代社会救助的发源地，多年的发展使其社会救助在内容完备、管理上规范都是各国社会救助发展的重要借鉴对象；经历了救助改革后的美国，它的一些做法将为我们提供丰富的启示；北欧五国一向以其“从摇篮到坟墓”的社会保障与福利著称，在社会救助方面也有着丰富的制度经验。