Vol.42， No.4
Jul.2021
第42卷第4期2021年7月
云梦学刊Journal of Yunmeng
风险社会公共安全危机社会共治体系构建
—
—以新冠肺炎疫情防控为例冯朝睿尹俊越
（昆明理工大学管理与经济学院，云南昆明650093）
摘 要：近年来，各种突发性公共安全危机事件频发，世界加速步入风险社会。2019年12月爆发的新冠 肺炎疫情堪称有史以来影响范围最广、受灾程度最重、损失最大的突发性公共安全灾害。为有效应对此次危
机，建立科学有效的公共安全危机应急体系，文章在清晰界定风险社会、危机治理、社会共治概念的基础上， 以新冠肺炎疫情防控为研究案例，通过回溯事件始发过程，从中国政府、企业、媒体、民众四个层面
的危机防
控展开案例分析，提出了健全应对公共安全危机的社会共治法律制度、明确应对公共安全危机的社会共治权 责体系、加强应对公共安全危机的社会共治资源保障、搭建应对公共安全危机的社会共治信息平台四方面举 措来构建中国公共安全危机社会共治体系，进而寻求中国应对公共危机事件的治理最优解，期冀为世界疫情 防控提供理论借鉴和中国方案。
关键词：风险社会；新冠肺炎公共安全危机；社会共治体系中图分类号：D630
文献标识码:A 文章编号：1006-6365（2021 ）04-0115-10
随着改革开放的不断深入，我国的科技水 平、经济水平以及社会文明水平不断提高，工业 化、城镇化、全球化取得重要进展，也因此面临
越来越多的来自文明进步的风险，可以说，我国 正加速步入风险社会。面对突发的新冠肺炎疫 情事件，我国虽在全社会的共同努力下，在疫情
防控上取得了较为显著的成效，但此次突发疫 情再一次向人类敲响了警钟，在未来不确定性 及风险系数增加的情境下，中国必须直面风险,
加快构建风险社会公共安全危机社会共治体 系，以更科学地做出应对风险的决策，更高效地 治理风险社会下的突发公共安全危机（此外，风 险社会治理体系的构建也是保障全人类生命安
全的重要议题， 世界各国都应从此次突发疫情
中吸取经验教训，尽快达成国际社会的危机共
治理念，构建人类命运共同体，实现人类社会的
长治久安（
一、相关概念及理论基础
（一）风险社会
“风险社会”的概念首次由乌尔里希•贝克
提出， 他认为风险社会是社会化发展的高级阶 段，风险社会中“风险”是由人类的理性决策和
行动所导致的，是现代化的产物，有四个主要特
征：内生性，即风险是伴随着现代社会的发展而
在社会内部产生的， 现代文明的进步都会带来
新风险；泛在性，即风险来源于各个领域，人类
收稿日期：2021-04-12
基金项目：国家社会科学基金一般项目“西南地区大扶贫水平测量与能力提升研究"（18BZZ084）；云南省哲学社会科学项目
“LAD 框架下云南连片特困地区精准扶贫的模式创新研究”（KKSK201758004）；昆明理工大学校级人培项目“IAD 框架下精准扶贫政策施用与农户可受关系研究”（KKZ3201758018）。
作者简介：冯朝睿，女，陕西宝鸡人，昆明理工大学管理与经济学院副教授，博士“
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生活的方方面面都潜藏着社会风险；强破坏性，即社会风险一旦演化为突发事件，其扩散性极强、破坏性极大，会导致现有的社会结构、制度、关系走向更加复杂甚至是分裂；系统性，即风险并不是单一存在的，不同风险之间暗藏着丰富的内在联系“此外，风险社会还具有普适性，每个人都处于风险社会之中，且风险社会之中人人平等“例如，全球气温变暖、海平面上升、传染性疾病的大范围扩散等带来的危害无人能够幸免“鉴于此，构建我国风险社会下公共安全危机的社会共治体系紧急而迫切“
（二）危机治理理论
治理是一个复杂的概念，联合国全球治理委员会认为：“治理包含了公共部门和私人机构共同管理事务的各种方式，指各种利益不同甚至相互冲突的多元主体间互相妥协并一起合作联合持续采取行动的过程。”［1］危机治理，则是在法律、规章、制度框架下，以政府为主体，整合各方社会力量，调转公共资源，有效预防和治理各种危机“也就是说，风险治理不是单一权威强制进行的治理决策，而是需要不同利益相关者的通力合作［2］，它强调多方力量共同治理“在危机治理理念中，政府虽然不再是危机治理的唯一主体，但其作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者、公共权力的行使者［3］，在危机治理中发挥着关键性作用，是危机治理的首要主体“同时，参与危机治理的各类主体是平等的，各主体间通过相互协商达成合作“近年来，我国的社会、市场力量不断发展壮大，公民参与意识逐渐增强，危机治理理念逐步得到推崇，为我国风险社会公共安全危机社会共治体系的构建提供了理论借鉴和实践保障“
（三）社会共治理论
社会共治是指包括政府、企业、媒体以及民众在内的多元主体，在法律框架下，基于平等、自愿的原则，通过对话、竞争、妥协、合作以及集体行动等机制，共同提供公共服务、解决公共问题的过程“社会共治不再是传统意义上的合作治理，而是强调多元主体打破传统的利益边界,
对利益进行重新整合，强调共同利益、共有权力以及共同治理“共治的过程也不再是自上而下的指挥和管理，而是多元主体通过对话和竞争寻分歧、通过妥协和合作达成共识，进而采取集体行动的过程“社会共治因其较高的公民参与度、较多的赋权、较好的决策，逐渐成为风险社会中现代化国家治理体系的重要组成部分，也是处理公共安全危机实现善治的有力工具”近年来，我国构建的食品安全社会共治体系、社会共治的互联网责任体系等已经彰显了社会共治的成效，因此，风险社会的大背景下公共安全危机社会共治体系的构建也应在社会共治理论的指导下尽快提上日程“
二、新冠肺炎疫情案例分析
（一）新冠肺炎疫情事件回溯
2019年12月，武汉市陆续出现多例不明原因肺炎患者“12月31日，国家卫健委专家组抵达武汉，对疫情进行研判“2020年1月7日，
专家组初步判定本次不明原因肺炎的病原体为新型冠状病毒“1月12日,WHO将此次新型冠状病毒命名为2019新型冠状病毒（2019-nCoV）“1月11日，武汉卫健委曾称未发现人传人证据“1月14日，国家卫健委称病毒在人与人之间的传播能力还需进行严格的监控“1月20日，国家卫健委发布2020年1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取的预防、控制措施［4］“截至1月20日24时，中国新冠肺炎累计确诊病例291例（湖北270例，北京5例，
广东14例，
上海2例）,14省（市湘区）累计报告疑似病例54例［5］遥1月23日，武汉市启动“封城”战术。截
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至1月25日，全国有30个省（市、区）启动了公共卫生突发事件一级响应，中国进入全国警戒状态。2月19日，中国31个省（市、区）的新增确诊病例下降到1000以内，中国的疫情防控工作初见成效、疫情局势初步好转。3月6日，中国新增确诊病例首次跌破100例，中国的疫情防控形势基本好转。4月8日，离汉离鄂通道解除管控，标志着中国的疫情防控取得阶段性胜利（
（二）基于新冠肺炎疫情联合防控的单案例分析
新冠肺炎疫情爆发后，中国政府采取了高度重视的态度，迅速做出了防控部署工作，企业、媒体以及民众等主体均积极响应政府的号召，全力参与疫情的救援工作，此次新冠肺炎的防控就是各方主体社会共治的一次具体实践（
1.政府层面参与新冠肺炎疫情联合防控的分析
新冠肺炎疫情爆发以来，各级政府在认识到疫情严峻性的基础上，纷纷制定并实施了严格的防控措施。文章按时间序列对各级政府在新冠肺炎疫情防控中的举措进行了汇总，如表1所示（
中央政府层面。首先，在得知疫情讯息后，习近平亲自研究部署抗疫，其它中央领导人亲赴现场督战，同时紧急组织专家组赴武汉调研，及时对疫情定性，以最快的速度到了引发疫情的病原体并向世界公开其全基因组序列，并向联合国及其它国家发布预警及求助。其次，中国政府高度重视信息公开，及时通过电视台、广播、网络等媒体公布疫情进展及支援信息，保障各项数据、举措公开透明；再次，对武汉和湖北政府关键领导人换帅立令，重振抗疫决心并派驻专家组及全国各地的医疗援助队对武汉进行抗疫援助；最后，全国大部分省市均采取了“封锁”的防控措施，有效抑制了疫情的蔓延。
湖北省、武汉市政府层面（疫情初期，武汉卫健委提出的“没有发现人传人的证据”的误判，降低了政府及社会各方对疫情预估的准确性，公众防范意识降低，大量医护人员被感染，在造成疫情蔓延的同时也产生了大量的负面影响。同时，武汉市政府及湖北省政府的危机意识及危机防控能力不足，疫情初期采取了“外松内紧”的处理方式，没有公开疫情信息，没有采取强力的控制措施，错过了防控疫情的最佳时期，致使疫情严重程度已超出属地政府的管控能力范围。在请示中央后，武汉市政府采取“封城”的疫情防控战术，但封城前未进行舆论引导和信息公开，造成民众恐慌，引起了武汉封城前的大逃离，导致疫情蔓延，增加了防控难度（之后，武汉湖北换帅，在新任领导的主抓下紧急建设方舱医院并对本地人口进行全面地毯式排查，对出现新型冠状病毒肺炎相关症状的人员进行紧急救治、隔离，将与其密切接触的人员进行隔离观察，并进行时时动态监测上报（同时，多种防控措施迅速落地：要求民众非必要不外出，外出佩戴口罩；实行社区网格化管理，设立关卡严查严检出入人员，防止疫情扩散。
其它各级地方政府层面。迅速启动重大突发公共卫生事件的一级响应，协调本地的应急处置工作。各省在做好自身疫情防控工作的同时，还积极响应中央政府的决策部署，为湖北地区提供了对口支援（全国19个省市打破了地理边界，对口支援湖北省除武汉市之外的其它16个地市，弥补湖北地区医疗卫生资源的缺口，点对点地接收并救治湖北地区新型冠状病毒肺炎患者，同时还实行实地支持、远程医疗等多种举措开展对口支援工作，集中各种优势资源支援湖北地区（
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表1各级政府在2019新冠肺炎防控中的举措
时间部门防控举措
2019年12月中下旬武汉卫健委病例搜索和回顾性调查
2019年12月29日武汉卫健委将病例上报到中国疾病预防控制中心
2019年12月30日武汉卫健委发布《关于做好不明原因肺炎救治工作的通知》，要求各医疗机构做好不
明原因肺炎的收治庚和上报工作
2019年12月31日武汉卫健委首次公布不明原因肺炎病例的确诊情况
2019年12月31日国家卫健委国家卫健委专家组抵达武汉，对武汉市的肺炎防控工作进行相应的指导2020年1月1日国家卫健委疫情应对处理领导小组成立，负责防控策略的部署工作
2020年1月6日国家疾控中心国家疾控中心内部启动二级应急机制
2020年1月7日中央政府习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，对疫情的防控工作提出
明确要求
2020年1月8日国家卫健委国家卫健委第二批专家组抵达武汉
2020年1月11日国家卫健委国家卫健委在上表明，将与WHO分享检测到的新型冠状病毒基因
组全序列
2020年1月17日-18日国家卫健委派出七个督导小组，加强对广东、河北等八个省份的监察督导工作2020年1月18日国家卫健委派出包括钟南山、李兰娟在内的六名专家前往武汉进行疫情考察工作2020年1月20日中央政府习近平总书记作出“坚决遏制疫情蔓延势头”的重要指示
2020年1月20日国家卫健委高级专家组证实“人传人”现象，呼吁人们做好自我防护工作
31个省区市报告新增确诊病例2020年1月20日武汉市新冠肺炎疫情
防控指挥部武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部成立，以实现对武汉市整体疫情防控的统一指挥
2020年1月22日中央政府习近平总书记在中央政治局常委会会议上指出，要加强对湖北省人员外
流的管控工作
2020年1月22日湖北省新冠肺炎疫情防
控指挥部湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部成立，负责组织、协调指挥湖北全省的疫情防控工作
2020年1月22日湖北政府湖北省启动公共卫生突发事件二级应急响应
2020年1月23日武汉政府武汉市实行“封城”战术以减少人员的流动
2020年1月23日各地地方政府浙江、广东、湖南三省启动公共卫生突发事件一级应急响应
2020年1月24日（除夕）中国军委组建肺炎疫情医疗队，并于当日夜晚抵达武汉2020年1月24日湖北省新冠肺炎疫情防
控指挥部
发布第1号通告，其中指出启动湖北省突发公共卫生事件一级响应2020年1月24日各地地方政府安徽、天津、北京、上海、重庆、四川、江西、云南、贵州、山东、福建、广西、河
北13个省、自治区、直辖市启动公共卫生突发事件一级响应
2020年1月25日（正月初一）中央政府成立由李克强总理担任组长的应对疫情工作领导小组，全面指挥和领导
抗击疫情的防控工作
2020年1月25日各地地方政府江苏、海南、新疆、河南、黑龙江、甘肃、辽宁、山西、陕西、内蒙古、吉林、宁
夏、青海13个省、自治区启动公共卫生突发事件一级响应
2020年1月27日西藏政府西藏自治区启动公共卫生突发事件二级应急响应
2020年2月5日中央政府全面依法治国委员会第三次会议召开，会议通过了《中央全面依法治国委
员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民众生命
健康安全的意见》
2020年2月10日中央政府对武汉市副市长等三人进行约谈
2020年2月13日中央政府任命应勇同志为湖北省委委员、常委、书记
2020年2月24日湖北省新冠肺炎疫情防
控指挥部湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部召开会议，决定在指挥部下成立综合专家组
第4期冯朝睿尹俊越：风险社会公共安全危机社会共治体系构建
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2.企业层面参与新冠肺炎疫情联合防控 的分析
新冠肺炎疫情爆发后，中国企业表现出了 极强的社会责任感, 积极服从中国政府安排, 主动配合政府的抗疫支援工作，利用自身的优
势投入到疫区的支援行动之中，通过捐钱、捐 表2 所示”
企业在抗疫支援中的常见举措及范例
物、提供后勤保障、转产扩产医疗物资以及运 用高新技术的方式为疫区提供物质支持、技术
支持和精神支持，在疫情防控中发挥了重要作 用“本文结合各企业的支援范例，对我国企业 在抗疫支援中的常见举措进行了描述，如表2
数据来源：《中央企业支援保障新冠肺炎疫情防控情况新闻发布会》［6］以及《扛起防控责任工作落实落细》［7］的相关报道
抗疫支援举措范 例
捐钱、捐物
截至2月18日，恒大集团已向武汉市捐赠了 2亿元现金和5000吨蔬菜截至2月18日，蒙牛集团分6次累计捐赠价值7.4亿的款物
强化基础保障
国家电网为湖北地区建立163个供电工程，两万名职工坚守抗疫一线下保障湖北地区的用电问题
电信企业为湖北地区建设257个，并投入14437辆应急车辆，以保障湖北地区的用网问题
转产扩产医疗物资上汽通用五菱对自身的生产线进行改造，成为我国第一家既生产口罩也生产口罩机的企业
国药集团率先研发出用于监测2019新型冠状病毒的核酸分子检测试剂盒
新兴际华集团每天生产可生产4.5万套医用防护服
运用高新技术
腾讯先后研发了十多种应对疫情的产品，其中最受推崇的为疫情在线问诊功能和打击谣言功能
电子通信企业为居家办公、居家学习的用户提供云会议、云课堂系统互联网企业研发新型冠状病毒肺炎患者同行程查询工具
然而，部分企业见利忘义，发疫情财，还有
部分传统落后企业受疫情的冲击而宣告破产, 导致失业人口增多、经济衰退，给政府防疫增加
了难度”
3. 媒体层面参与新冠肺炎疫情联合防控 的分析
新冠肺炎疫情爆发后, 媒体架起了政府与 民众沟通交流的桥梁，传达政府的各项指令，表 达公共意见，起到了“上情下达、下情上传”双向 传递的作用，促进了政府与民众之间信任关系
的建成。例如：由《人民日报》重点打造的移动新
表3
媒体聚合平台人民号、短视频APP “人民日报
+”，央视全力推出的视频类APP “央视频”、
“CCTV 微视”等融媒体平台［8］，通过大力传播疫
情期间的防护科普知识, 有效传达政府的防控 指令；而快手、抖音这两大平台，则是通过展现
各地“硬核”广播、标语，人们宅在家中苦中作乐 或自制美食的日常场景，一线医务人员工作状
态、武汉方舱医院内的生活等［9］，反映底层民众 在疫情期间的生活状态和精神面貌，起到了“下 情上传”的作用”文章对媒体在抗疫支援中的主 要举措及其作用进行了整理，如表3所示“
媒体在抗疫支援中的主要举措及其作用
抗疫支援举措
作
用
播报新型冠状病毒肺炎的初期症状便于广大民众进行自我检查，发现症状后主动投医，从而及时发现肺炎患者，做到
早发现、早隔离、早
普及2019新型冠状病毒的防范措施提高广大民众的自我保护能力，督促民众做好自身防护，减少病毒传播的可能深入宣传中央政府的重大决策部署
便于民众了解政府的防疫举措，减少民众恐慌
及时报道各地联防联控取得的成效增加疫情报道的暖调，引导广大民众树立起战胜疫情的信心
实时更新新型冠状病毒肺炎的确诊情况
做到数据公开透明，避免引起民众恐慌
公开新确诊人员的行程踪迹便于寻因与其接触而感染的人员，避免疫情产生更大的扩散进行正确的舆论宣传
引导公众舆论走向理性，提高社会凝聚力
主动回应国际的关切，共享疫情信息及防控策略
努力讲好中国抗击疫情的故事，争取获得国际社会的理解和支持
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