数字财政：地方实践、
理论辨析及转型思考
谢易和1许家瑜2许航敏1
（1.广东省财政科学研究所，广州510030；2.华南农业大学，广东510030）内容提要：风起云涌的数字化正在重塑经济与社会形态。适应财政治理能力提升的要求，包括广东在内的不少地方将数字财政建设作为深化财政改革的重要内容，抢抓财政数字化转型机遇。从实践看，各地运用先进数字化技术为财政改革提供科技支撑，但也面临着制度与基础条件支撑不足、组织力量不够强等问题，尤其是对数字财政内涵及财政数字化转型的本质规律认识不够，影响了数字财政建设的顺利推进和改革效能的充分释放。针对上述现象，本文认为应坚持问题导向和目标导向，在深化对数字化、财政数字化转型内涵规律认识基础上，深入研究数字财政的理论模型和规范，统筹数字财政建设与财政改革，全面增强财政的安全性、效率性和公平性，强化服务大局、引领经济社会健康发展的能力，更好地发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用。
关键词：数字化数字财政地方财政数字化转型中图分类号：F812.0文献标识码：A 文章编号：1672-9544(2021)04-0014-08
〔收稿日期〕2021-03-21
〔作者简介〕谢易和，中级经济师（金融），研究方向为财政运行分析、财政政策管理；许家瑜，公共管理学院行政管理系，研究方向为行政管理；许航敏，副所长、副研究员、博士，研究方向为财政政策管理、财政绩效管理、财政民主。
一、引言
以数字化、网络化、智能化为特征的现代信息技术飞速发展，大数据、人工智能、区块链等数据技术正在重塑经济与社会形态，
数字化转型已成大势所趋。在这个背景下，以美英日德为代表的发达国家纷纷制定数字化转型战略规划，抢抓数字化转型机遇，获取更大的发展空间和更大的话语权。作为全球第二大经济体，我国长期以来一直将产业数字化升级作为经济增长和社会发展的焦点。2035年远景目标和“十四五”时期将加快数字化发展作为未来十分重要的发展战略。2020年初爆发的新冠疫情
冲击，加速了我国各行各业的数字化进程。风起云涌的数字化同样给财政改革发展带来了空前的机遇，发挥数字财政支撑作用的重要性和紧迫性日益凸显。在财政收支面临前所未有的挑战和困难情况下，适应数字政府建设的部署安排，各地纷纷将数字财政建设作为深化财政改革的重要切入点和支撑点，借助数字化手段为财政治理提质增效。
从实践看，当前地方数字财政建设正在如火如荼地开展，按照2019年财政部《关于推进财政大数据应用的实施意见》的指引，广东、浙江、山东等地积极推进数字财政建设，并以数字财政建设为契机，推动财政管理的理念和方式深刻变革。但整体
上看，财政数字化转型还处于起步阶段，数字财政的理论和理念相对于数字化转型的规律和要求来说还相对滞后，数字财政建设的理论支撑还较为缺乏，地方数字财政建设情况进展不一、质量参差不齐。由于对数字财政的理论认识不足，各地虽然大量上马数字财政建设项目，但建设水平存在较大的不平衡。从效果上看，一些地方更多是将数字财政建设视为提高财政管理水平的技术手段，未能较好地体现出以数字化转型提升财政治理水平的建设目标，制约着财政数字化转型进程和效能的发挥。为此，本文以广东为例考察地方数字财政建设实践，在分析地方数字财政建设存在问题的基础上，对数字、数字化的本质和财政数字化转型的要求展开理论辨析，进而提出推动地方财政数字化转型的思考。
二、数字财政建设的地方实践：以广东为例
（一）广东数字财政的主体框架及建设进展
广东于2019年率先在全国启动数字财政建设。2019年8月，广东省财政厅成立数字财政专班建设小组，按照财政部预算管理一体化建设和广东省委省政府“数字政府”建设工作部署，在“数字政府”框架下，采取全省“统规、统建、统管”模式推进“数字财政”建设，全力打造广东省“数字政府”公共财政综合管理平台，
功能涵盖预算管理全流程，包括项目库、预算编制、预算执行、会计核算等核心业务，贯通省、市、县、乡四级财政部门和预算单位。
广东数字财政建设内容涵盖六大板块：一是统一全省标准规范。解决全省各业务系统间标准不一、数据重复录入、业务流程繁琐等问题，为规范全省财政业务提供标准遵循，为全省大集中系统建设奠定业务基础。二是推进全省核心业务大集中。围绕预算编制和执行、财务核算、决算、政府综合财务报告、绩效、资产、政府采购等业务系统，推进核心业务系统省级统建统管。三是重构横向一体化。以业务协同为主线，开展财政大中台建设，逐步重构包含预算编制、执行、核算、决算、绩效、资产、政府采购等业务的一体化系统。四是应用全新技术架
构。依托数字政府政务云平台搭建满足四级财政部门硬件资源需求的财政云平台；依托“云平台+微服务”构筑财政中台，实现对财政管理需求的快速反应和敏捷迭代。五是构筑全省数据中心。推动数据由市县向省级、预算单位向财政部门集中集聚，强化数据资源整合共享，推进大数据智能化开发利用。六是建设省市两级运维中心。建立健全与应用集中、数据集聚、分级管理相匹配的集中式运维管理体系，支持各级财政按权限分级在线管理。
数字财政建设启动以来，广东财政按照“三个专”—专职、专业、专责的建设思路，以“最高站位、最优方案、最强保障”为原则，以重构全省预算编制、执行、核算系统为切入点，持续稳步推进广东数字财政建
设工作，至2020年8月已完成预算模块开发并在省本级上线，随后拓展到6个地市；2021年1月在省本级+6个地级市已实现预算管理全流程上线，4月初已扩展到省本级+13个地级市，计划2021年5月底前实现全省全面上线的建设目标。
（二）广东数字财政建设的技术特征及建设亮点
广东数字财政建设参考借鉴兄弟省市数字财政建设经验，结合广东财政实际情况，按照统一业务规范和技术标准，突出“五个”高标准要求，全面提高数字财政建设水平：一是高标准推进业务一体化和财政数据大集中，制定全省统一的预算管理业务规范和技术标准，及时迭代完善，提供核心基础保障。二是高标准部署“一张网、一片云、一扇门”，升级改造全省财政部门、各级预算单位的网络高速公路，实现纵横成网、互联互通，在政务云财政专区搭建云架构和开发云应用，提升系统性能和运行效率，加快全省财政数据大集中和融通流转。三是高标准搭建“大中台、小前台、微服务”技术架构，依托“大中台”实现全省核心业务规则的强管控；通过“小前台”适配各级财政查询、统计等个性业务需求；利用微服务技术架构，建立起“一个平台、两级部署、三线保障”的运行和保障体系。四是高标准推进电子化支付和打造系统安全体系，推动全省电子凭证库建设和实现国库集中支付电子化从覆盖率12%提升到100%，实现全省全覆盖。五是高标准推
动“大数据”赋能和智能化应用，强化数据融合、互
通、共享，全面提升财政数据汇聚治理与分析应用
能力，实现财政管理有载体、财政监督有抓手、财政
决策有支撑。
按照高标准建设的技术要求，广东数字财政建
设将实现多项首次突破，呈现出以下亮点：一是首
次实现全省一体化和大集中，拉平省内各地的预算
管理差异，缩小各市县财政管理的“数字鸿沟”，有
力促进全省预算管理深化改革。二是首次全方位实
现全覆盖，实现预算级次覆盖中央、省、市、县、镇五
级，预算管理环节覆盖基础信息、项目库、编制、执
行、核算等全流程，落实财政资金项目全生命周期
管理。三是首次实现全省财政大监管，实时动态监
控上线地区每笔资金拨付的详细情况，实现当日支
付、累计支付的实时动态统计汇总，以及地区差异
情况的研究分析。四是首次实现全省电子化支付。
平台全面贯通各级银行，支付单据和银行回单直接
纳入系统监控。
（三）广东数字财政的改革实效及实践价值
从改革实效看，广东数字财政建设坚持不断优
化系统设计、性能和管理，以数字财政建设为契机，
为财政预算改革提供“科技支撑”，推动预算改革深
入推进。一是管理流程优化完善，通过统一提炼优
化核心业务流程，各级财政预算的全流程管理向
“大一统”看齐。二是审核环节优化完善，以“数字财
政”建设为契机，加快“放管服”改革，进一步精简优
化审核环节，如部分市县的授权支付审环节从多达7-9岗优化调整到3岗以下。三是自动化水平优化提升，新系统大大减少重复、机械化手工登记凭证
工作量，深化财务机器人应用场景，实现会计核算、
财务报表、预决算报表、电子档案的自动化。四是基
础信息管理优化完善，各级财政部门对一级预算单
位、二级及以下基层预算单位的单位、人员、银行账
号和资产等信息进行全面梳理，丰富和完善各项基
础信息。
从实践价值看，数字财政建设有利地推动广东
财政改革发展稳步前进，提高广东财政治理效能，
其价值主要体现在三个方面：一是推动形成“全省一盘棋”的财政管理大格局。立足全省“一体化、大集中、一张网、一片云、一扇门”建设要求，实行新系统全面重构、统建、统管，全方位打造“全省一盘棋”大格局。二是推动预算改革深化和行政效率提升。通过优化设计，解决以往预算系统的诸多痛点难点问题，提升支撑预算改革能力；进一步精简预算管理审核环节、优化业务流程，推动预算管理进一步深化改革；推进电子化支付全覆盖，提升自动化水平，提高行政管理效率。三是加快大数据智能化应用进程，为财政管理、资金分配和政策制订提供了坚实的技术基础。以大数据、云计算、人工智能等现代信息技术为手段，实施“一数一源”管理，提升数据追踪能力，完善数据对比分析功能，提升风险识别和预警能力，推进财政数据大集中和智能应用，实现财政管理与决策信息化、科学化、智能化。从实践路径可以看出，广东数字财政建设立足广东财政改革发展基础，目标明确，将建设目标锁定在政府治理效能提升上；技术先进，在政务云上搭建云架构和开发云应用；路径科学，采取全省“统规、统建、统管”模式推进，最终以全面重构、统建、统管系统，形成“全省一盘棋”的财政大格局。
三、地方数字财政发展面临的问题
当前，以广东为代表的全国各地数字财政建设正在紧锣密鼓地向前推进。但由于数字财政建设面临的是新理念、新方式、新规范、新标准、新架构的系统变革与挑战，各地财政数字化转型面临诸多问题与短板因素，制约着数字财政建设进程。
（一）财政数字化转型的理论基础较为薄弱
数字财政的理念尚未普及，对于财政数字化转型的底层逻辑和基础理论没有研究透彻，对实践的指导性较弱。实践缺乏理论指导，导致多地财政数字化转型工作都在走“试错”的路子。各地只能依据中央指示、参考其他省份做法，结合自身实际“摸着石头过河”，存在推进建设的思路不够清晰、有力抓手不多等问题。
（二）财政数字化的相关制度机制尚不完善
“数据”是当前财政数字化转型过程中的核心
要素，涉及不同部门、不同层级乃至政府和市场关系等系列问题，存在较为复杂的权责利关系。目前国内针对数据开发利用、数据交易、数据保护、数据伦理等方面尚没有系统性、权威性的法律法规或制度文件，数据集中后如何治理的体系还不够完善，“无规可依”成为制约财政数字化转型的重要问题。
财政作为综合部门，数字财政具有跨部门特征，涉及到数据库建设和维护、资金拨付和使用、部门间街接、政府与市场关系等系列问题，数字财政建设仅靠财政数据支撑是远远不够的，需要涵盖经济社会众多领域的宏微观大数据支撑，但目前数字财政建设所需的大数据集中的规模和程度还不够，部门间的数据交换共享通道不畅，部门间的基础信息尚未能实现全覆盖，数据的应用研究还不够系统深入，基础条件有待夯实。
（三）财政数字化转型的组织力量亟待加强
数字财政建设涵盖所有财政管理和改革范畴，是一项庞大复杂的系统工程和长期性工作，当前数字技术发展迅猛，条线分支比较多，技术更新换代非常快，而财政领域本身知识体系庞杂，业务繁琐，能够兼具技术与业务能力的复合型人才极为缺乏，建设力量存在较大短板；部分地区数字财政建设缺乏稳定的工作机构和人才队伍，导致数字财政建设水平存在较大的区域之间、行政层级之间、领域之间的不平衡。
四、数字财政建设的理论辨析
对于数字财政这个新事物，实践走在了理论的前面。相较于实践而言，数字财政的理论认识还较为薄弱，关于数字财政的本质、财政数字化转型的规律和要求、数字财政跟“金财工程”的联系和区别等问题的认识和理解，对于推动数字财政建设至关重要。
（一）认识数字及数字化的本质
对数字财政的准确理解，离不开对数字及数字化本质的认识。从概念看，数字财政离不开数字，财政数字化转型不能脱离数字化，数字化又跟信息化紧密相关。从发展脉络看，信息化在前，数字化在后，有专家认为，从实现层面来认识，数字化并非一
个全新概念，依然是信息化的延续，不同之处在于数字化是在整合信息化的基础上，提升人类对数据的处理能力，从而进一步增加人类活动的效能，以更好满足自身的需要。从认识论角度看，对数字财政及财政数字化转型的认识离不开对数字及数字化本质的正确认识。
1.数字的本质是反映事物的符号。人创造出数字，是将它作为一种符号，并设定为通过一定的形式系统反映、代表事物（包括事物的发生、发展和变化过程）。实践中，人们以数字作为事物的“代替物”来形成对事物的反映，在事物发展变化过程中，人的感性能力捕获到数字，通过理性能力对数字的符义、符用、符码进行判断分析，依据一定的实践规范做出解释、理解和规定的结果，更加深入、精确地认识事物的发展变化，把握其发展规律，增强人认识客体改造客体的能力，以更好地满足人的生存发展的需要。数字是形式和内容的统一，从形式看，外在地表现为一种图形符号，从内容看，是被人赋予其对现实物质世界的描摹和投射，人们通过数字，从“量”的角度来精确认识事物。本文认为，数字的本质就是人类按照一定的联系和规范用来反映事物的符号，人们按照事先设定的规范，通过数字认识客观事物并且用以提升实践能力，以便更好地推动自身和社会发展。数字对人的意义可以分解为两个方面：一是作为目的的数字，就是产品服务的数字化和数字产业化，直接满足人的消费需求，实现人的更好发展；二是作为手段的数字，就是用以反映管理的措施和成效的手段，提高被管理主体的有序程度，实现管理效率的提升。
2.数字化及其转型是运用数字提升人类活动效果与效率的过程。认识了数字的本质及其意义，对数字化
就不难理解。数字化是将许多复杂多变的信息转变为可以度量的数字、数据，再以这些数字、数据建立起适当的认识模型，加以高效率、标准化处理的基本过程。从时间看，人类认识数字、利用数字的历史已经相当悠久，但数字化进入突然爆发的加速阶段，得益于人类技术水平的进步和信息化技术的快速发展，即由大数据、云计算、人工智能等新型
信息技术推动的人类观念、生产生活方式的重大变化，其本质是人类生产生活效率的革命。基于上述认识，数字化转型是利用数字化技术重塑人类活动的生产方式和组织方式，
达到人的活动提质增效的目的。其中的“转”是指用数字技术的新形式来组织生产或管理；“型”是指生产或管理模式，即生产或管理的策略、组织方式和流程的总称。从数字和数字化的内涵不难看出，数字化转型的目的不仅是降低成本和增加效益，另一种意义则在于人们根据环境和技术变化，实现生产或管理的整体性转变和革命性重塑。
（二）准确把握数字财政的内涵及要求对数字本质及数字化转型的理解为数字财政的认识奠定了坚实的基础，基于同样的逻辑，数字财政的认识和建设不能脱离数字及数字化转型的内涵及要求。
1.准确把握财政数字和数字财政是理解数字财
政的基础。基于数字的本质很容易认识到财政数字的内涵，财政数字是反映财政这个事物的“量”的数字
（符号），但1、2、3…这些数字仅仅只是数字，而非财政数字，只有按照一定标准反映财政价值、财政运行变化和财政发展结果的数字才是财政数字，也就是说只有反映财政属性的量的数字才是实际意义上的财政数字。因为通过这些数字的描摹，可以反映和刻画出财政发展状态、过程和结果，从而帮助人们准确、深入地认识财政，为下一步的财政活动提供基本的信息支撑，如反映财政收入支出规模和方向的数字，财政供养人口的数字和转移支付的数字等等。财政数字的系统化和系列化及其运用则表现为财政数据。数字财政具有自己特定的内涵，
它不是简单的“数字+财政”，而是数字化的财政，反映的是高度“数”化的财政运行、组织和管理形态，就是将诸多复杂多变的财政活动信息转变成可以度量的财政数字、财政数据，再以这些数字、数据建立起适当的财政数字化模型，加以高效率、标准化处理，实现各类财政活动效率提升，最终实现促进经济社会健康、可持续发展的目的，财政数字化就是实现数字财政的基本过程。从其内涵可看出，财政数字和数字财政是两个既有内在联系又有明显区别的一对概念，数字财政界定和引导着财政数字的获取、分析和利用，而财政数字则体现和反映数字财政运行的结果和程度。微服务项目技术架构
2.对数字财政及其转型的理解。有了对数字、数
字化本质及数字化转型的辨析，理解和把握数字财政及其转型就有了标准和对照。既然数字化是将复杂多变的信息转变为可度量的数字数据，按照预先设定的数字化模型加以高效处理的过程。依照同理，数
字财政就是以财政大数据为核心资源，以提高公共资源配置效率和更好实现公共利益为目标，借助现代化信息技术，以财政数据采集、整合和分析、运用为手段，实现财政运行方式、组织方式和管理方式的整体性转变和革命性重塑。因此，数字财政不是单一的事物，
也不是简单的“数字+财政”，而是在数字化技术的支撑下，财政的形态发生根本性变化的一种新型财政。从要素看，数字财政是一个复杂的系统性事物（图1），不是在原有的财政形态下简单的运用数字化技术来解决财政运行、管理过程当中的一些问题，而是涉及到财政资源配置、财政运行、财政管理、财政监督等全方位的理念和方式的变革与创新。
图1
数字财政系统框架图