英国的政府绩效管理体制和几点启示
英国的政府绩效管理体制和几点启示
内容提要：本文全面、深入地探讨了英国中央政府对地方政府进行绩效管理的历史演变过程、当前的政府绩效管理体制、绩效评估的指标体系、绩效评估对改善地方政府服务质量与管理水平的作用以及评估结果对中央政府与地方政府关系的影响。文章最后阐述了对我国政府绩效管理和评估的几点有益的启示。
人们通常认为，法国是西方国家中央集权行政制度的典型。但实际上，英国中央集权的程度比法国有过之而无不及。这一点集中体现在英国中央政府对地方政府独特的绩效管理体制上。
英国中央政府对地方政府的绩效管理经历了长期的历史发展，目前已经形成了一套完整而严密的体系。这个体系目前主要由两部分组成：“最优价值绩效指标”（BVPIs）[1]体系和“全面绩效评估”（CPA）[2]体系。
一、  英国政府绩效管理体制的历史发展
十九世纪中叶以前，英国中央政府和地方政府的关系是以政治、司法监督和审计三种传统的责任机制为基础的。但这种监控的责任机制基本上是地方性的。十九世纪中叶的改革运动改变了这种地方性的监控责任机制，代之以一种在中央政府和相关的独立委员会监督下、由地方官员履行职责的行政体制。而中央政府和相关委员会最初使用的监控方法就是监察和审计的方法。这种中央集权的监控模式影响了此后100多年英国中央政府与地方政府之间的关系。
1.    英国中央政府对地方政府绩效管理功能的演变
在整个二十世纪，尽管地方政府由当地选民选举产生，因而首先对当地选民负责并承担提供公共服务的责任，英国中央政府及其代理机构（Agency）以及相关的独立委员会依然保留着对地方政府的高度监控权，如受理上诉、审批、监察、审计、指导、任命等等。其中监察和审计是英国中央政府对地方政府进行绩效管理的主要方式。
十九世纪以来，英国中央政府对地方政府的监察功能是以效率为核心内容的。中央政府的监察人员拥有很大的权力。其主要表现是，如果监察结果表明某地方政府在某一项或几项职能上的服务效率和质量不符合标准，他们可以建议中央政府减少、甚至撤销对地方政府这些职
能的财政拨款或补贴。到上世纪90年代初，中央政府监察的主要内容是教育、治安、消防和社会服务工作。监察工作主要由中央政府各部或其代理机构以及相关的独立委员会在其管辖领域内执行。
英国中央政府对地方政府的审计功能源于1834年通过的“济贫法”（Poor Law）。该法案规定必须对地方政府进行强制性的审计。审计的目的是保证地方政府财政的公正、廉洁和效益。此后，根据1844年的“济贫法”修正案，1846年成立了独立于地方政府的“县级审计署”（District Audit Service），监督检查地方政府的财政健康状况。一百多年以来，尽管审计人员的角经常受到质疑，但外部强制审计的基本功能却从未遇到挑战。二十世纪70年代的立法将审计人员审计加裁决的角改变为审计加检举。裁决的职能转归司法部门。
在英国，审计的职能从未仅仅限于检查地方政府财政的违规行为。它还涉及确保地方政府财政资源明智、有效和谨慎地使用，防止资源的浪费。在行使此类职能的长期过程中，审计部门逐渐开发出一套不仅分析财务状况，而且分析统计与管理信息的方法和技能。由此，从二次世界大战结束以来，以研究资金使用效益（VFM）[3]为基础的管理审计逐渐发展起来。
然而，管理审计的出现和实行引起了地方政府的不安。它们担心县级审计署会因此成为中央
控制地方民选政府的工具。在地方政府的压力下，1972年的《地方政府法案》[4]在保留县级审计署的同时，允许地方政府在县级审计署之外选择其他经中央政府认定的私营审计机构进行审计。1977年，在地方政府要求建立独立于中央政府的审计机构的压力下，中央政府在英格兰和威尔士成立了一个咨询性的机构：“地方政府审计咨询委员会”[5]，但它始终不愿意成立一个独立于中央政府的更高级的中央审计机构。
在以后的发展中，地方政府要求审计工作分权化的努力导致了事与愿违的结果。七十年代末，英国议会提出了将县级审计署与财政和审计部[6]合并的要求。其理由是，既然地方政府从中央政府获得大量财政支持，而中央政府的财政必须向议会负责，那么，议会就应当有权直接监督地方政府从中央政府得到的那部分资金的使用。于是，议会于1982年通过“地方政府财政法案”，成立了“审计委员会”[7]。
审计委员会是一个中央集权、但独立于中央政府的公共机构，是议会、中央政府和地方政府三方利益妥协的结果。中央政府在此失去了对地方政府的直接审计权，但保留了审计系统的中央集权性。地方政府获得了审计的独立性，但失去了其分权性和自主选择审计机构的权利。议会获得了直接监督地方政府来自中央财政的经费支出的直接监督权，但未能实现其将
县级审计署与财政和审计部合并的要求。这是英国政治中不同的行为主体在利益上达成妥协的一个典型案例。
根据1982年的“地方政府财政法案”，审计委员会不仅拥有对地方政府的财务审计权，而且拥有对它们进行管理审计的法定责任与权力，即检查它们所提供服务的成本、效率、效益（3E），同时评估中央政策对地方政府提供的各项服务的影响。审计委员会于1983年在英格兰和威尔士正式成立并履行职责，1988年在苏格兰正式成立并履行职责。
1999年的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布所有“最优价值当局”[8]（以下简称BV当局）都必须达到的绩效目标和标准，检查和评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定检查与评估方式的权力。“公共服务协议”（Public Service Agreement，以下简称PSA），就是确定地方政府绩效目标的主要形式。
PSA是当前在英国中央政府和地方政府之间通过协商谈判达成的涉及后者绩效管理目标的法律文件。其中确定的目标分为2类：一类是国家PSA目标，一类是地方PSA目标。前者是所有BV当局都必须在一定期限内达到的绩效管理目标；后者是根据各BV当局的具体情况自行制定的、必须在一定期限内（通常为2-3年）达到的绩效管理目标。这些目标通常涉及地方
英格兰vs威尔士结果
政府和公共机构职能的若干方面，如财政、住房、交通事故、教育等。目标的内容十分具体，如14岁以上中学生的语文、数学水平在一定期限内达到某一级标准的比例，等等。
1999年的《地方政府法案》标志着英国中央政府对地方政府的绩效管理进入了一个新时代。英国行政体系中央集权的性质得到进一步的强化。