论专门机构在反性骚扰中的作用——以美国和我国台湾的经验为例
1 导言
性骚扰已经成为一种世界趋势，各国都纷纷采取了有关性骚扰的法律对策。性骚扰争议的增多使得解决该类争议的机制显得十分重要。其中，许多国家和地区设立了专门的机构执行反性骚扰立法，这种机构能够较好地解决性骚扰这种较为特殊的纠纷。本文通过对美国和我国台湾地区反性骚扰专门机构的研究，为我国大陆地区的反性骚扰的立法、司法和执法提供参考。
  2 美国执行反性骚扰立法的专门机构——平等就业机会委员会
  平等就业机会委员会根据1964年民权法第7章于1965年成立。该机构负责执行规范就业歧视相关事项的联邦立法，并处理有关这类案件的申诉、调解及诉讼事宜。该机构是一个独立的联邦机构，由联邦财政支持，负责处理在招募、雇佣、晋升、解雇、薪金福利等有关的就业条件上，任何基于种族、肤、宗教信仰、性别等因素所发生的歧视情形。该委员会由五位委员组成，他们经总统提名、参议院同意任命，任期是采用间隔式的五年制。五名委员中，总统任命一位主席与副主席，而主席是该委员会的首席执行官。国会在1972年通过平等就业机会法对1
964年民权法第7章进行修正，特地为该委员会设置一名法律总顾问，负责该委员会的诉讼事务。该顾问由总统提名，经参议院同意，任期为4年。
  该委员会在各大区和州内设有50个分支机构，并与各州之内设置的州公平就业机会机构共同合作，从而力图消除各种不同类型的就业歧视。每年所处理的正式控诉案件，在过去两年平均为75000~80000件，其中尤以工作场所性骚扰的争议增长最为快速。其职责是负责对几项重要的禁止就业歧视的法律加以执行，如1963年同酬法、1964年民权法第7章、1978年怀孕歧视法以及1990年残障人士法、1991年民权法等。它以发现事实和其他较非正式的程序如协商、和解及劝说等方式来排解当事人间有关就业歧视的纷争。如果通过这些程序仍无法加以解决，则委员会可以主动为被害人提起就业歧视诉讼，或允许其在获得同意后，取得所谓有权提起诉讼信函而向联邦法院提起这类诉讼。
  本文主要关注的是该机构处理性骚扰（即性别歧视）的职能。该机构是如何处理性骚扰纠纷的？效果如何？任何适格的受雇者或求职者认为遭受工作场所性骚扰的侵害后，都可以向该委员会提出控诉，该委员会如果受理，则进行调查、调解、提起诉讼，或者该委员会同意当事人自己向法院提起诉讼。该委员会将案件分为三类：A类是指应由委员会投入主要精力
进行调查和调解的案件；B类是指表面上看有价值，但需要进一步调查来决定是否要处理的案件；C类是指该委员会没有管辖权、根本无法成立或没有证据支持因此应当结案的案件。对前两类案件，该委员会经审查后如果认为没有依据或没有管辖权，则不会对骚扰方提出控诉；如果认为成立，则会提出正式控诉，并通知雇主。随即该委员会成立由该委员会的专家主持、受害人和骚扰方出席并参加事实发现会议。在这个过程中，该专家可以进行调解。如果该委员会认为性骚扰行为确实发生但调解无效，则由该委员会的律师来决定是否采取法律诉讼活动。如果要采取诉讼方式，该委员会可以决定代表该受害人提起诉讼；如果不代表受害人提起诉讼，则可以向受害人发出有权提起诉讼的信函，允许受害人向法院提起诉讼。
  美国平等就业机会委员会成立有40多年的历史了，每年它处理的各类歧视案件数量惊人，而在性骚扰（性别歧视）方面，它也处理了大量的案件。在2006会计年度，它收到了1万2千多件性骚扰案件，其中15.4％的案件还是由男性提出的。它一共解决了1万1千多件性骚扰案件，为受害人争取到4800万美元的赔偿，这还不包括受害人通过诉讼获得的赔偿[7]。一些重大的案件都是在该委员会的努力下才获得解决的，如1997年美国印第安纳州贝尔电话公司性骚扰案，该委员会为受害人争取到100万美元的惩罚性损害赔偿金；1998年该委员会代表伊利诺伊州日本三菱汽车美国工厂的数百位女职员提出集体诉讼，获得3400万美元的和解金。
除联邦层面的平等就业机会委员会外，美国各州还自行成立了平等就业机构，这些机构也处理涉及性骚扰的就业歧视。美国平等就业机会委员会在反性骚扰的理论和实践中起到了非常重要的作用。事实上，美国法院对性骚扰的认识很大程度上来自平等就业机会委员会，如性骚扰构成性别歧视、交换性性骚扰、敌意工作环境性骚扰的分类等等[8]。
  3 我国台湾地区的执行反性骚扰立法的专门机构——从就业歧视评议委员会到性骚扰防治委员会
  我国台湾地区在23个县市政府中设有处理就业歧视评议会，而台北就业歧视评议会是这些机构中实际运作较为有成效的机构。该委员会成立于1995美国参议院相当于中国什么机构年，设置召集人1人，由市政府秘书长兼任，劳工局局长兼任执行秘书，并由劳工局派工作人员兼任干事以协助执行作业。评议委员会委员包括9~15人，分布由市政府从下列人员中选任：台北市总工会代表1人；台北市工业会代表1人；台北市商业会代表1人；妇女团体代表1人；大学教授及法律专家各2人；市政府民政局代表；市政府教育局代表；市政府社会局代表；市政府劳工局代表；其他社会人士代表。可见，台北市就业歧视评议会主要由政府官员领导并吸纳社会人士而组成，很多是兼职人员，这与专职人员组成的美国平等就业机会委员会不同。台北市就业歧视评议委员
会的职能包括6项：（1）有关就业歧视行为的认定或消除歧视的建议；（2）关于户籍在本市的求职人或受雇本市的各事业单位员工遭受就业歧视申诉案件的协商和调解；（3）关于公平就业政策的研究及建议；（4）协助辖区内各事业单位或具法人资格的雇主及劳工团体制定公平就业政策；（5）提供辖区内各机构团体或民众有关就业歧视的咨询服务；（6）汇集有关就业歧视问题的资料，唤起社会大众重视并提供相关单位参考。
  在处理性别歧视争议的程序上，该委员会在收到相关资料后20日内交由劳工局派员进行调查，调查后召开评议会干事会议进行认定。如果证据不足则继续调查；如果证据充分则召开正式的就业歧视委员会进行评议。评议之后可能出现三种结果：第一，证据不足，继续调查；第二，评议不成立性别歧视，则回复申请人；第三，评议成立性别歧视，则移送劳工局等政府部门，政府部门根据法律作出行政处分。如被处分人不服，则可以进行行政诉讼。至1998年，该评议会共处理了33件有关就业歧视的案件，其中涉及性骚扰的有4件。其中两件经评议构成性骚扰，一件不成立，另一件因当事人未提出正式控诉，该委员会仅做附带处理。我国台湾地区的反性骚扰歧视机构在近年有所发展。2006年2月生效的我国台湾地区的《性骚扰防治法》规定了各级政府均应设立性骚扰防治委员会，以办理辖区之内性骚扰防治事务，并且这些委员会中的民家团体、专业代表及女代表的比例，均不应少于二分之一。根
据该《性骚扰防治法》，性骚扰事件被害人可以向加害人所属机关、部队、学校、机构、雇用人或直辖市、县（市）主管机关（即各级政府）提出申诉。前项直辖市、县（市）主管机关受理申诉后，应即将该案件移送加害人所属机关、部队、学校、机构或雇用人调查，并予录案列管；加害人不明或不知有无所属机关、部队、学校、机构或雇用人时，应移请事件发生地警察机关调查。机关、部队、学校、机构或雇用人，应于申诉或移送到达之日起7日内开始调查，并应于2个月内调查完成；必要时，得延长1个月，并应通知当事人。前项调查结果应以书面通知当事人及直辖市、县（市）主管机关。机关、部队、学校、机构或雇用人逾期未完成调查或当事人不服其调查结果者，当事人得于期限届满或调查结果通知到达之次日起30日内，向直辖市、县（市）主管机关提出再申诉。直辖市、县（市）主管机关受理性骚扰再申诉案件后，性骚扰防治委员会主任委员应于7日内指派委员3~5人组成调查小组，并推选1人为小组召集人进行调查，并依前条第三项及第四项规定办理。
  与美国平等就业机会委员会相比，我国台湾地区的评议会和性骚扰防治委员会更像政府的咨询、辅助部门，其组成、运作都没有完全脱胎于政府部门，因此影响到该机构在反性骚扰中的作用。但是，该评议会还是体现了由政府部门走向独立部门的趋势，其由专家主导，程序上较政府部门更为公正、独立。同时，评议会和性骚扰防治委员会的设立，体现了政府对
包括性骚扰在内的性别歧视或就业歧视的重视，这本身就具有重大的社会意义。
  4 为什么需要专门机构执行反性骚扰立法
  首先，性骚扰纠纷是一种新型的纠纷，它的出现是由于社会的发展与人的观念的变化。立法往往是滞后的，因此不能对这种新的纠纷提出及时的对策。如美国1964年民权法并没有性骚扰的概念，而这一概念是由女权主义学者麦金侬提出来，并由美国平等就业机会委员会发展起来的。立法政策的创造性发展需要一种非司法的同情、热情和责任去扩展立法语言从而达到立法的最大效果。这种对立法进行创造性发展的社会需求促进了反性骚扰的专门机构的出现。
  其次，性骚扰与普通的侵权纠纷不同，性骚扰纠纷具有特殊性。性骚扰的发生具有私密性，尤其是工作场所性骚扰往往发生于熟人之间。性骚扰纠纷调查取证的复杂性、性骚扰涉及的专业知识、当事人的顾虑等使得依靠法院或政府部门（如劳动局）来处理性骚扰纠纷非常难。此外，性骚扰的数量非常多，因此应当由专门的机构来帮助人们处理性骚扰纠纷。
  5 专门机构与我国反性骚扰立法
  中国目前没有规范性骚扰的专门立法。在遭遇性骚扰时，人们可以求助的法律条文是《宪法》第38条关于人格尊严不受侵犯的规定、《民法通则》第101条关于名誉权和人格尊严受法律保护的规定、《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条。2005年修订的《妇女权益保障法》率先规定了禁止对妇女性骚扰，但没有界定什么是性骚扰，也没有规定性骚扰的实施者要承担什么责任。这些条文从人格尊严角度加以解释能部分涵盖一些性骚扰行为，但由于对性骚扰概念缺少界定而难以操作，并且性骚扰往往造成的是精神伤害，《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第8条要求造成严重的精神损害后果才能获得经济赔偿，因此根据这些条文的性骚扰诉讼即便原告获胜，也只是得到一声“对不起”而已。此外，性骚扰调查取证的难度大、涉及人员关系的复杂性、受害人往往处于弱势地位都使得受害人很难依靠自己的力量去法院通过诉讼获得赔偿。根据美国和我国台湾地区的经验，我国将来制定的反性骚扰法应当规定各级政府设立处理性骚扰事务的专门机构，这些机构应当有相当多的民间代表和妇女团体代表。这些机构的职责包括受理性骚扰的申诉、调解、支持受害人起诉等方面。在这些专门机构的辅助之下，受害人难以启齿、拙于应付的性骚扰伤害能得到专业的帮助和有效的解决。此外，法院和政府部门应当尊重反性骚扰机构的判断，从而给予这些机构以司法上和执法上的支持。通过专门机构的活动，笔者认为能有效地制止性骚扰的增加，为受害人提供一个便利的救济渠道。