垂直财政不平衡、地方政府行为与创新水平
作者：任曙明 李莲青 韩月琪
来源：《商业研究》2021年第06期
內容提要：新冠疫情对我国经济和社会造成巨大冲击，实施积极的财政政策有助于防范化解经济社会风险，实现经济高质量发展。本文利用我国2006—2017年的省际面板数据测算各省垂直财政不平衡指数，探讨垂直财政不平衡影响创新的机制;同时，采用包含非期望产出的超效率SBM模型测算各省创新效率，运用差分GMM估计方法和中介效应模型检验垂直财政不平衡对创新数量、质量、效率的影响机制。结果表明垂直财政不平衡抑制了创新，而这种抑制效果主要体现在地方政府行为上：一是强化了地方政府举债融资的行为，抑制了创新数量、质量、效率;二是推动了地方政府对土地财政收入的追求，抑制了创新数量、质量、效率。由于土地财政为创新效率提供了充裕的财力支持，掩盖了垂直财政不平衡对创新效率的真实影响，故对创新效率的影响存在着遮掩效应。为此，我国应及时纠偏垂直财政不平衡机制，减轻地方政府对举债融资的依赖，合理认识土地财政的遮掩效应，最终提升创新水平。
关键词：垂直财政不平衡;地方政府行为;中介效应;门槛效应;创新
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1001-148X（2021）06-0022-12
作者简介：任曙明（1973-），女，江苏连云港人，大连理工大学经济管理学院教授，
博士生导师，管理学博士，研究方向：技术创新、产业升级;李莲青（1992-），本文通讯作者，女，河南南阳人，大连理工大学经济管理学院博士研究生，研究方向：技术创新、产业升级;韩月琪（1996-），女，辽宁大连人，大连理工大学经济管理学院博士研究生，研究方向：技术创新、产业升级。
基金项目：国家自然科学基金面上项目， 项目编号： 72173014; 中央高校基本科研业务费专项资金资助项目，项目编号：DUT21RW210;辽宁省社会科学规划基金重点项目， 项目编号：L20AJY014。
1994年分税制改革以来，中央政府和地方政府之间重新划分收入和支出范围，财政收入向中央政府集中，但是支出责任却没有随收入分配关系调整而调整，反而向地方政府下移，从而塑造了中国财政体制的垂直财政不平衡。创新是引领发展的第一动力，大力实施创新驱动发展战略有助于增强我国经济创新力和竞争力，垂直财政不平衡对创新水平存在的影响备受学者们关注。本文立足地方政府的行为视角，从创新数量、质量、效率方面来刻画创新水平，就垂直财政不平衡对创新水平的影响机制进行分析;将举债融资、政府债务等地方政府行为作为中介变量，分析垂直财政不平衡影响创新水平的传导机制，并借助举债融资、政府债务的门槛效应验证结果的稳健性。
一、研究假说的提出
垂直财政不平衡对创新水平具有直接抑制作用，地方政府的行为也间接影响地区的创新水平，并作为中介机制发挥抑制作用。具体而言，垂直财政不平衡主要通过强化地方政府举债融资、推动地方政府土地财政收入这两条路径间接抑制创新水平。在垂直财政不平衡背景下，地方政府的事权大于财权，更倾向于降低财政科技支出，主要从以下三个方面抑制了创新：第一，从中央政府和地方政府关系角度看，在垂直集中官员治理模式下，地方官员会受到来自中央的监督和约束。由于中央政府和地方政府之间信息不对称，中央政府监管地方官员成本高昂，中央政府难以有效约束地方官员“重生产，轻创新”的自利性投资偏好[1]。地方政府会减少科技创新活动的财政支出，影响内部创新资源市场与政府配置，抑制了创新。第二，从地方政府竞争角度看，政府科技创新成果具有强外部性特征[2]，致使某一地区的创新产出可能会在短时间内产生横向溢出效应。在地方政府晋升锦标赛机制下，这种“为他人作嫁衣”的行为不符合地方政府激励。垂直财政不平衡导致地方政府提高外部性较小的基础设施投入，降低科技创新投入。第三，从地方政府和企业关系角度看，垂直财政不平衡降低地方政府引导企业创新的动力。为了追求任期内经济增长速度，地方政府会依赖于能够在短期内带来经济增长的生产性基础设施建设与公共服务[3]，降低创新偏
好，削弱了对区域科技创新活动的引领与保障能力。这会在一定程度上对企业投资方向形成负面影响，企业往往侧重于政府偏好的产业，导致创新资源投入不足，降低了创新活动的规模。由此，本文提出以下假说。
假说1：垂直财政不平衡抑制了创新。
在垂直财政不平衡背景下，为了解决财权和事权不匹配，地方政府往往采取举债融资来满足支出需要。中央政府在一定的范围内允许地方政府进行举债融资，以弥补地方政府财政缺口，缓解地方政府的垂直财政不平衡程度。地方政府主要有两种融资模式：一种是扩展预算框架内不受预算控制或者控制较弱的融资模式，这种融资模式难以满足地方政府支出需要;另一种是在预算框架外举债融资，这种融资模式因相对隐蔽而成为地方政府的优选。在一定程度上，举债融资使地方政府规避了直接违反预算法规定的嫌疑，成为地方政府比较青睐的一种融资模式。
地方政府的这种举债融资行为对创新水平的负面影响主要体现在两方面：一是地方政府举债融资会减少地方企业获取资金的可能性。地方政府债务迅速膨胀时占用了银行大部分资金，降低了流向地方企业的信贷资源，削弱了企业资金可得性，增加了企业面对创新
机遇时获取资金的难度，进而弱化了企业配置创新资源到新技术领域的动机，降低了企业的创新投入[4]，进而不利于创新。二是地方政府举债用于基础设施建设等公共投资，可能抑制企业创新活动。基础设施投资加剧资金紧张，导致金融市场利率上升，融资成本的上升加上研发项目回报周期长，促使企业家选择短平快项目，挤出了企业研发投资[5];地方政府举债用于基础设施建设，必然有效带动水泥、钢铁、装备制造等与基础设施密切相关的行业发展，然而这些行业需要大量的资本投入，会固化债务驱动投资来拉动经济的发展模式，不利于地区创新驱动战略的实施。由此，本文提出以下假说。
假说2：垂直财政不平衡强化了地方政府举债融资的行为，进而抑制了创新。
土地财政是指地方政府利用土地资源通过各种方式获取收入的行为。在垂直财政不平衡背景下，地方政府的事权大于财权，依赖“卖地生财”来获取足够的财政收入，解决自身财力不足的问题，垂直财政不平衡加剧了地方政府的土地财政行为[6];在分税制改革之后，中央政府将土地出让金全部划归地方所有，同时《土地管理法》赋予了地方政府卖地的合法权利，地方政府在此背景下积极追求土地财政。因此，垂直财政不平衡是地方政府积极追求土地财政行为的制度性因素，推动了地方政府追求土地财政收入的行为[7]。
地方政府的这种土地财政行为对创新的负面影响主要体现在两方面：一是在“以地生财、以财养地”土地财政模式下，地方政府会采取“重基建、轻创新”的支出偏向，忽视创新性投资，导致对创新性活动的扶持力度不强，抑制了创新[8]。二是地方政府对土地财政的依赖程度越高，極大促进了房价上涨，扭曲了企业的投资活动，抑制企业创新活动。非房地产企业纷纷投身到房地产相关行业中，对企业创新产生了不利的影响。房地产的高额利润率促使企业更加关注短期利益，削弱企业开展创新活动的动力，占用企业原本用于创新的资源，降低企业创新投入，进一步抑制了创新。由此，本文提出假说3。
假说3：垂直财政不平衡推动了地方政府追求土地财政收入，进一步抑制了创新。
二、研究设计与数据来源
（一）计量模型构建
1.基准回归模型
考虑到创新水平的动态特征以及其与垂直财政不平衡存在的相互影响效应，而差分GMM在一定程度上可以消除省际间经济环境各方面的差异。本文利用差分GMM检验垂直
财政不平衡与创新水平之间的关系，构建如下计量模型：
其中，β0表示常数项，β1、c表示系数，i表示省份，t表示时间，λi为地区固定效应，μt为时间固定效应，δit为扰动变量，X为控制变量。同时，本文利用工具变量解决内生性问题，选用因变量滞后一期作为工具变量。
2.中介效应模型
为了检验本文的假说2、假说3，借鉴温忠麟提出的中介效应检验程序[9]，本文将地方政府行为纳入分析框架，检验举债融资、土地财政这两种政府行为的中介效应。为了克服变量内生性导致的估计偏误，并考虑到动态模型的合理性，中介效应机制检验仍然使用采用差分GMM估计方法;同时选用因变量滞后一期作为工具变量，利用工具变量解决内生性问题，中介效应计量模型设定如下：
其中，MAit为中介变量，表示地方政府行为，具体为i省份在t年的举债融资（debt）、土地财政（land）。中介效应检验分为三个步骤：
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