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城乡规划
■ 唐晓旺试析郑州新区提升城市功能的规划与实践
近年来，随着城市化的快速发展，一线城市“城市病”日益严重，高房价、交通拥堵、环境污染等已成为城市发展挥之不去的梦魇。于是，一些城市开始跳出中心城区，规划建设城市新区，积极探索城市经济发展的新天地。如何在城市新区这一张“白纸”上画出美丽的“图画”，防止摊大饼之后的“城市病”再度上演，已成为城市建设者面临的一项重要课题。作为城市新区发展的先行者，郑州新区在建设城乡统筹、产城一体的复合型新区方面做出了一些有益的探索，对全国各地城市新区的发展有一定的借鉴意义。
一、优化现代城镇体系
城市新区一般具有地域广大、城乡共存的特征，构建城乡统筹、产城融合的现代化新区，必须科学规划现代城镇体系。按照郑州新区城镇体系规划的要求，积极推进城市功能区发展，提升城市功能，辐射和带动周边城镇，形成城市功能区、重点镇、一般镇协调发展、互促共进的现代城镇体系。
（一）优化城乡空间布局
遵循“复合型城市”的规划理念，郑州新区城乡总体布局确定为“北部旅游、中部城市、南部农业”，构建“7—6—10”复合网络式城镇体系，即形成以七个城市功能区为主体、六个重点镇为节点、十个一般镇为基点的空间布局结构。城市功能区的空间布局结构为“两轴、两带、多中心、六廊、七组团”。
两轴：东西向城市发展轴与南北向产业发展轴两条轴线。
两带：沿黄文化旅游生态产业带、东南部区域现代农业产业带。
多中心：实现多层次网络化的服务模式，形成区域—城市—组团三个层次的城市中心体系。
六廊：三横三纵共六条复合型的生态防护与基础设施廊道。
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七组团：结合生态走廊和防护绿带，形成七个集约发展的城市功能组团。七个城市功能区为郑东新区、经济技术开发区、郑州航空港区、国际物流园区、中牟产业园区及中牟组团和雁鸣湖生态文明示范区。
根据城市新区组团式发展的理念，坚持以产促城、产城融合，加快推进城市各组团建设，完善基础设施和公共服务，提升城市功能。到2015年，郑州新区城市功能区居住人口规模达到270万人，建成区面积达到285平方公里。
（二）加快推进小城镇建设
根据城市新区空间复合发展的理念，要建设一批功能完善、各具特的小城镇，主要发展都市型生态农业和现代休闲观光农业，作为城市功能区的生态、休闲、娱乐功能区。
明确功能定位，强化发展特，推进重点镇建设。增强重点镇对区域经济的辐射带动作用，鼓励其走错位化发展、差异化竞争的道路，基本建成要素集聚明显、基础设施良好、发展特鲜明的区域次中心。雁鸣湖、黄店要分别发展成为北部沿黄生态旅游发展带及东南高效生态农业区的中心；花园口、柳林、白沙、姚家四个近郊镇初步形成新区区域性商贸中心。
一般镇在城市化进程中具有承上启下的重要作用，要按照“统筹规划、基础先行、稳步推进”的要求，培育韩寺、官渡、狼城岗、万滩、张庄、大孟、八岗、刁家、三官庙等10个一般镇，完善基础设施，扩大总体规模，塑造个性特。结合社会主义新农村建设，创造条件，积极引导农村剩余劳动力向一般镇集聚，建成一批服务完善、管理到位、各具特的现代化小城镇。
二、完善提升城市功能
按照适度超前的原则，推进城市建设向功能建设和建管并重转变，建成体系完善、功能完备、安全高效的城市基础设施和公共服务网络，全面提升城市新区综合承载力和保障力。
（一）完善城区基础设施
根据适度超前的原则，建立比较完善的交通、通讯、给排水、供电、供气、供热和污染治理、防灾减灾等基础设施网络。要统筹协调新区路网与中心城区道路网络的组织和衔接，建立与新区功能定位和空间布局相适应，开放性与自成系统兼具，结构清晰、层次分明、级配合理、功能明确的新区道路网络系统。以郑州新区为例，要以轨道交通1号线二期工程为重点加快城区地铁建设。加快建设快速公交线路连接郑东新区、中牟产业园、中牟城区，同时加强郑东新区与机场的联系，开通新客站至机场的快速公交线路。加快信息传输网络建设，完善数字化、宽带化、综合化通信基础设施。扩大广播电视的覆盖面，建设数字化、多功能的有线电视网络，开展高速互联网接入、多媒体传输业务、视频点播等多种网络服务功能。加
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快建设和完善供电、供气、供暖系统，高起点建设一批污水处理厂和垃圾处理设施。
（二）健全城区公共服务
按照“规划总量、盘活存量、优化增量、提高质量”的原则，构建起面向基层、覆盖面广、功能完善、布局合理的城区公共服务设施配置格局。
健全商业金融设施：建设CBD商圈和新郑州站枢纽区域性商业中心；新建中牟产业园区、国际物流园、郑州航空港区、经济技术开发区商业服务中心。
完善文化娱乐设施：完善提升郑州国际会展中心、河南艺术中心等重大文化设施；在各城市功能区内建设组团级文化娱乐设施。
完善公共体育设施：建设龙子湖体育公园等综合性市级体育中心；在各城市功能组团内配套和完善体育设施及众健身场所。
健全医疗卫生设施：建设新区的综合性医院和社区卫生机构；健全城市、社区两级医疗卫生体系，提高现有医疗卫生设施标准，建立完善的医疗保健网络。
完善发展教育、科研设施：完善龙子湖高校园区、白沙职教园区建设；在各城市功能区内结合产业用地布局配套基础教育、职业教育和产业研发用地。完善保障设施：配套完善敬老院、社会福利院、福利工厂和相应级别的社区老年服务组织。
（三）加强生态组团建设
以完善城市功能、分组团建设宜居新城为目标，加快城市建设与产业布局、旅游休闲、生态功能相融合，着力形成生态宜居与城市建设互为促进、相得益彰的发展格局。重点推进城市功能组团间生态廊道建设，加快构建生态复合的新城区。发挥郑州绿博园后续带动作用，重点推进森林公园资源性开发，努力建设生态林业宜居示范城。加大城市周边森林组团建设力度，重点建设郑开大道辅道和京港澳高速景观带、贾鲁河防护林生态带，沿线规划开发建设一批规范、高质的城市社区。坚持生活、生产、生态融合理念，规范空间开发秩序，着力构建龙湖、龙子湖及黄河湿地、雁鸣湖湿地、朝河湿地“两湖三湿地”生态功能区。按照“宜居舒适、交通便捷、生态和谐”理念，着力形成“城在林中、林在城中、林水相依、环境优美”的现代宜居功能区连绵带。
三、统筹城乡协调发展
根据城市新区地域辽阔、城乡共存的特点，按照城乡一体、复合构建的理念，积极统筹城乡协调发展，大力推进农村社会事业发展，实现城乡基本公共服务、城乡居民发展条件、城乡居民社会保障均等化。
（一）统筹城乡规划和建设管理
建立健全国民经济和社会发展规划、土地利用规划及城乡规划相互衔接的规划体系。合理划定功能分区，明确具体功能定位，优化城乡建设空间布局。按照一体化的要求，统筹编制城乡规划，加强城镇体系规划与村镇体系规划的有机衔接，加强配套设施建设，改善农村人居环境。加强城乡非农产业空间布局的统一规划，优化农村产业结构，统筹城乡产业发展。探索城乡统一规划、统一建设、统一管理的新机制，提高城乡规划建设管理水平。
（二）统筹城乡基础设施建设
引导城区资金、技术、信息等要素向农村流动，推动城区公交、供水、燃气、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，提高城乡公共设施共享水平。提高农村公路建设等级和标准，健全农村公路管护机制，完善农村路网体系，加快农村出行公交化步伐，建成覆盖城乡、方便快捷的公交客运网络。推进建设农村清洁、经济的能源体系，进一步健全城乡统一供电网络。加强农村医疗卫生基础设施建设，全面改善农村预防保健和医疗救治条件。
（三）推进新型农村社区建设
按照“规划先行、就业为本、农民自愿、量力而行、因地制宜”的原则，针对不同区域发展状况，采取城
市近郊型、乡镇合并、移民搬迁等方式，规划建设一批新型农村社区。对于组团内的村庄，要加快推进“迁村并城”，切实转变农民身份，让农民尽快融入城市。对于组团外的村庄，要按照“产业集聚、人口集聚、布局集中、用地集约”的原则，依据村庄现有规模、产业基础、地域条件和辐射能力，有序进行撤村并点，建立一批中心村。在条件较好的中心村，探索引入城市社区化管理理念和管理模式，完善配套设施，健全服务体系，推进农村生活方式城市化。
（四）促进城乡基本公共服务均等化
统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置，把社会事业建设的重点放在农村。全面提高财政保障农村公共事业水平，加快建立城乡统一的公共服务制度，健全以常住人口为目标人的公共服务体系，率先实现基本公共服务均等化。完善农村义务教育经费保障和投入机制，提高农村教育师资水平，促进城乡义务教育均衡发展。加强农民工权益保护，逐步实现农民工子女就学、公共卫生等公共服务与城镇居民享有同等待遇。统筹城乡就业，加快建立城乡一体的人力资源市场和公平竞争的就业制度。加快建立与经济社会发展水平相适应、城乡统筹的社会保障体系。完善新型农村合作医疗制度，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。健全农村养老保险制度，切实做好被征地农民的就业培训和社会保障工作。大力发展农村社会福利和慈善事业，逐步提高城乡最低生活保障标准和补助水平，完善农村五保供养、灾民和孤儿救助政策。
(作者单位：河南省社会科学院经济研究所)
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2011-8