收稿日期：作者简介：中亚国家农业政策演变及展望
翟琳1麻吉亮2李国景3
(1中国农业科学院国际合作局北京100081;
2
中国农业科学院农业经济与发展研究所北京100081;3中国农业大学经济管理学院北京100083)
摘要：中亚五国耕地资源丰富，农业发展潜力较大，与中国农业存在较大的互补性和互利性。通过对中亚五国
和农业支持政策演变的梳理，指出继续完善，加大农业资金投入，加强金融信贷优惠，促进农产品仓储、加工和销售体系、税收优惠以及引入农业保险体制是中亚五国农业发展和政策调整的方
向。
关键词：中亚；农业政策；；农业合作；展望
Evolution and Outlook of Agricultural Policies
in Central Asian Countries
Zhai Lin 1,Ma Jiliang 2,Li Guojing 3
(1International Cooperation Department,CAA S,Beijing 100081;2Institute of Agricultural Economics and
Development,CAAS,Beijing 100081;3College of Economics and Management,
China Agricultural University,Beijing 100083
)
The countries in Central Asia are rich in arable land resources and have great potential for
agricultural development.The agriculture of Central Asian countries has great complementarity and mutual benefit with China's agriculture.Through sorting out the evolution of land reform and agricultural support policies in Central Asian countries,the authors pointed out the direction of agricultural development and policy adjustment in Central Asian,such as continuing to improve land reform,increasing agricultural capital investment,strengthening financial credit benefit,promoting warehousing,processing and marketing systems of agricultural products,tax incentives,introducing the agricultural insurance system and so
on.
Central Asia;agricultural policy;land reform;agricultural cooperation;prosepct
2018-05-21
翟琳(1979—)，女，黑龙江哈尔滨人，硕士，助理研究员，主要研究方向为农业科技国际合作。E -mail :zhailin@caas.
cn ；通信作者麻吉亮(1986—)，男，山东龙口人，博士，助理研究员，主要研究方向为粮食安全、农业
贸易政策。E -mail :majiliang@caas
0引言
中亚地处亚欧大陆的中心地带，北与俄罗斯接
壤，东与中国接壤，南与伊朗、阿富汗接壤。中亚国家主要指土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦五国。中亚五国耕地资源丰富，其人均耕地面积和人均农业资源等具有优
势，农业发展潜力较大。中亚五国主要生产谷物、棉花、大豆等土地密集型农产品，与我国农业存在明显的互补性和互利性。同时，中亚五国人口具有一定规模，且随着人均收入水平的提高，其消费市场具有潜力[1]。因此，中亚五国作为我国农业“走出去”战略布局的重要部分，符合利用国际国内两个市场两种资源能力、扩大我国农业出口战略目标的要求，特别是随
sorting out
着“一带一路”倡议的实施，我国与中亚五国的农业贸易合作将进入新阶段。鉴于此，有必要研究中亚五国的农业政策演变与特征，这对双方的农业合作和农产品贸易具有重要意义。
1政策演变
中亚五国在向市场经济转型过程中，首先把作为农业改革的突破口，农业政策也围绕不断调整。中亚五国主要解决土地性质问题。改革之前，中亚五国的农业生产组织形式是集体所有制的集体农庄和全民所有制的国营农场。改革的大方向是向土地私有化、非国有化和市场化方向转变，具体做法是通过多种途径将集体农庄和国营农场改造成为小农场、合作社、股份公司等私有制和非国有制形式[2]。
中亚五国的在改革力度上存在差异。一方面，吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦的模式较为激进，对农业土地实行私有化改革，认为实行土地产权私有化，有利于土地买卖、自由流动和兼并集中，有利于农场规模的调整和农业的发展[3]。另一方面，乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦并未全面实行私有化。其中，乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦规定土地所有权属于国家，但土地可租赁使用；而土库曼斯坦规定土地所有权属于国家，禁止土地转让使用[4-5]。
1.1土库曼斯坦
土库曼斯坦在进行时最初尝试推行租赁制和进行耕地使用权转让。租赁制是指农民通过租赁方式开发荒地，之后只要土地符合永远用于农业生产和具备必要的灌溉设施这两个条件，农民就可以获得所开垦荒地的所有权。耕地使用权转让的基本做法是由新建立的农业联合体与其成员之间签订土地租赁合同，一般为期10年，如果成员在合同生效两年后，得到联合体对其合理使用耕地、收获产量比以前有明显增长的积极评价，就可以得到土地的永久使用权[2]。在进程中，土库曼斯坦政府严格限制土地使用权和土地的转让，导致土地的交易和租赁在现实中是不存在的，即土库曼斯坦至今仍不存在真正意义上的土地市场[8]。未来土库曼斯坦的方向是进一步采取措施支持土地所有者，实施按经济规律运作的经济体制，改革的重点是对土地使用形式进行完善。目前，土库曼斯坦90%的灌溉土地属于国家所有，随着市场经济的发展，国家耕地将逐步减少，私人耕地将逐步扩大，预计到2020年，大部分灌溉土地都将成为非国有经济成份。
1.2吉尔吉斯斯坦
1991年吉尔吉斯斯坦政府通过了《非国有化、私有化和企业经营活动总则法》，并发布了《关于调整农业土地资源和其他关系的命令》，标志着开始对集体农庄和国营农场进行改革。当时的改革方针是解散国营农场和集体农庄经济，实行土地和财产私有化，建立土地和农业生产的市场经济关系[10]。
1999年吉尔吉斯斯坦通过了《土地法典》，确定了土地私有制度，确定了土地私有者的基本权利和义务，
巩固了土地私有者的地位；与此同时，通过了《农场法》和《合作社法》，规定合作社和农户(农场)经济活动的行动纲领。这一时期，也出台了一些与相关的法律或文件,1998年通过的《不动产权国家登记注册法》，规定任何土地交易必须登记注册后方能合法;1999年通过的《抵押法》规定土地可作为抵押品；另外还有《牧场租赁和使用条例》《吉尔吉斯共和国土地登记簿条例》等。为了进一步支持农业用地自由市场的发展,2000年通过了《吉尔吉斯共和国土地法典修改法》，取消了农业用地买卖中的延期支付。2001年通过了《农业用地管理法》，确定了土地在土地市场上交易的法律制度，对各类土地交易做出了规定，但是该法的许多规定引起了不小的争论[10]。目前，吉尔吉斯斯坦正朝着自己的农业发展目标不断前行，未来将继续完善改革的法律，进一步发展、深化和农业改革。
1.3乌兹别克斯坦
乌兹别克斯坦政府制定了一系列法律法规来保证的实现。可以总结为：第一,《土地法》《土地法典》《地籍簿法》在土地和土地利用方面做出了相关规定。第二，规定土地所有权属于国家，但土地可以租赁使用，采取合作社集体经营和农场主私人经营的发展模式，并为明确这些农村经营管理的基本形式制定了《农业合作社法》《农场经济法》和《农户经济法》等。其中,《农业合作社法》对合作社经济组织和活动的基本原则进行了规定,《农场经济法》确定了农场经济组织和活动的基本原则,《农户经济法》也对农业经营管理形式做了相关规定。此外，也相继制定了一些法律为农业发展提供制度保证，如《私有财产法》《私企法》《农场主法》《务
农法》等[7]。未来乌兹别克斯坦的农业政策调整方向之一仍然在于促进农场的发展，一是完善相关法律法规；二是改革配套服务体系，加强基础设施建设；三是在土地利用方面，通过国际合作来促进土地利用率。1.4塔吉克斯坦
塔吉克斯坦的重点是土地经营权的转变。政府通过颁布法律和签署行政命令的方式把土地转让给公民，进行土地私有化改革。具体来看,1992年，塔吉克斯坦按照《法》的规定，把大部分山坡土地转让给私营部门、农户;1995年总统签署了《关于把5万公顷土地划给公民发展私营副业经济的命令》,1997年进一步做出更明确的规定，将2.5万hm2土地划拨给公民发展私营副业经济。塔吉克斯坦土地私有化改革的成果十分显著,1991年国有农场占农用地的比例为98%，到2007年私营土地占农用地的比例达到了70%，土地经营结构发生了巨大改变。土地私有化不但调动了塔吉克斯坦农民生产的积极性，而且使农业生产和市场更好地结合，预计未来土地经营私有化的趋势将不断扩大[9]。
1.5哈萨克斯坦
1991年6月哈萨克斯坦制定了《法》，规定土地归国家所有，但没有触及土地私有化问题。同年9月颁布《关于1991—1992年国家资产非国有化和私有化实施纲要》等法令，开始对国有资产实施非国有化和私有化改革，也意味着土地私有化改革的正式开始。但真正在法律上规定土地可以私有是在1995年独立后的第二部宪法中。不过由于一直存在反对土地私有的力量，加上土地属性长期未定以及法律规定的土地租赁年限较短，导致土地私有化改革进展缓慢，经营者不敢放手经营，哈萨克斯坦农业发展也因此受阻。
长期以来，哈萨克斯坦一直致力于土地私有化改革,2015年底通过了《土地法修正案》，但是民众对此法的部分内容表示不满，致使哈萨克斯坦政府做出冻结《土地法修正案》的决定。可以预见，尽管阻力很大，未来哈萨克斯坦仍会继续进行下去，农业政策将主要涉及两方面的内容，一是明确土地的主人，二是在土地流动性上做出明确法律规定[6]。2农业支持政策演变
2.1加大对农业的资金投入
以哈萨克斯坦为例,2003—2009年哈萨克斯坦投入了5000多亿坚戈用于发展农业，并要求到2020
年国家扶持农业的资金规模提高3.5倍。但是，由于
近年来国家财政资金急剧减少，继续给农业提供大量
补贴的能力有限。从资金支持方式来看，一是价格和
收入支持政策(最主要的农业支持政策工具)，根据
粮食种植面积和牲畜存栏量给予价格或收入支持[11]。二是通过农业补贴提供资金支持(农业支持的重要组
成部分)，农业补贴主要包括对柴油、矿物肥料、化
工肥料、优质种子、灌溉、种植园维护提供补贴；对
牲畜生产者给予饲料、种畜补贴。从具体政策措施来
看，下发低价柴油,2016年哈萨克斯坦政府下发约30万t低价柴油,2017年预估下发37.5万t；实施农机农资补贴,2016年哈萨克斯坦农业部拨款450亿坚戈对购买农用机械进行25%的价格补贴，拨款263亿坚戈用于化肥和除草剂的补贴，对农作物的种植补贴共计348亿坚戈；同时建立农业投资基金对农业项目进行投资支持，以此来支持和发展农业生产。未来哈萨克斯坦政府的农业补贴改革方向将根据各地区气候条件、市场销售情况以及发展潜力不同发放补贴；对采用滴灌技术的农田进行补贴，鼓励滴灌农田发展。
2.2注重金融信贷优惠
近年来，金融信贷优惠政策是中亚国家农业支持
的另一个重要政策工具。2016年，土库曼斯坦为促进
农业领域发展，政府向农场联合体、农业股份公司、
土地承租人提供如下优惠贷款：向畜牧业、养禽业、
农产品生产加工业及服务业项目提供10年期贷款，年
利率为5%；为保障合理利用水资源而购买农业机械设
备和工具的用户提供10年期贷款，年利率为1%[12]。哈萨克斯坦方面，由国有农业集团及其子公司实施优惠农业信贷政策，政府通过向最后借款人提供利率补贴来有效降低债务成本，预计哈萨克斯坦政府在2013—2020年将提供756亿坚戈用于支持利率补贴。此外，哈萨克斯坦政府拟采取贷款担保机制为中小农工企业提供贷款和生产资料，政府将对信贷过程中提供担保的银行给予补贴；同时国家鼓励个人贷款，根据贷款提供补助。
2.3促进农产品流通，完善农产品仓储、加工和销
售体系建设
在促进农产品流通方面，乌兹别克斯坦为了加强
农业生产的自由度和灵活度，对除棉花之外的其他农
产品实施了市场价格销售；同时，逐步削减对籽棉、
马铃薯及其他果蔬类农产品的国家订购量，鼓励农村
地区的自由经营活动。在农产品仓储、加工、销售体
系建设方面，乌兹别克斯坦政府建立了蔬菜仓储仓
库、果蔬冷库，将零售与批发结合，以此完善农产品
分销渠道，提高农产品销量[13]。哈萨克斯坦通过向食品加工从业者提供优惠信贷和机械设备优惠租赁，对
涉及食品加工和粮食基础设施投资项目提供信贷补
贴，来促进农产品加工业的发展。
2.4税收优惠
哈萨克斯坦农业企业享受六大重点营业税(土地
税、物业税、社会税、增值税、企业所得税和车辆
税)70%的折扣。未来土地税收改革措施包括依据土
地质量和市场价值重新评估农业用地，并以此为据征
收土地税。
2.5引入农业保险体制
哈萨克斯坦为农民提供强制保险。2003年哈萨克
斯坦政府制定了一部农业强制保险草案，该草案允许
私人保险公司提供农业保险，并且政府承担50%的损
失补偿，目的是为了保障在遇到自然灾害的年份农业
生产者也能有一定的收入。
综上所述，中亚国家形成了相对完备的农业政策
支持体系，政府实施的鼓励耕作多样化政策成效显
著。未来农业支持政策目标是提高农业竞争力，调整
方向为提高农业支持力度、改善支持结构、完善农业
保障机制和大力促进食品加工业发展。
3启示与展望
3.1启示
3.1.1加强政策宣传与解释，循序渐进把握改革节奏
改革需要必要的宣传动员，特别要重视基层民众
的思想发动工作和宣传解释。中亚五国在推进土地改
革的过程中，前期理论准备和思想发动工作不足，缺
乏对基层干部的培训和基层民众的政策宣传，导致在
改革过程中大部分基层干部和农民并不完全理解国家
的改革方针政策，消极响应政府号召，形成“上热下
冷”的局面。
3.1.2加强管理和政策执行力度，推进实质性改革
中亚五国对原集体农庄和国营农场进行私有化和
市场化改革的过程中，出现了严重的改革不彻底现
象，亦即在农业生产组织重构方面，保存了大量的农
场原有的管理机构，并未进行实质性改革，改革流于
形式。当然，实质性的改革并不是一定要全面转换,
而是要进行有效转换。3.1.3因地制宜制定稳定、连续、有效的农业政策
脱离本国实际，机械地搬用外国做法不可取，任
何时候都需要根据本国实际情况进行改革。中亚五国
在过程中，偏爱于将原有集体大农庄和国营
大农场改造为类似于东欧前社会主义国家的小规模合
作社和私有农场，但从改革成效和民意来看，时至今
日，大部分中亚国家未能成功实现经济体制转轨。
3.1.4加强新型农业经营主体扶持
中亚五国在农业改革中偏重于所有制关系的非国
有化和私有化，对相应经营管理制度的建立等方面考
虑不周，导致已改造企业和新形成的农业经营主体处
境困难，甚至受到歧视和排挤，阻碍了和农
业发展。未来要及时制定法律及相关配套法规，特别
要完善土地占有权和使用权的法律法规，为新型农业
经营主体提供法律保障和加强扶持力度。
3.1.5加强农业外资引进力度，积极利用国际农业援助
近年来，中亚五国均加大对农业的支持资金投
入，但是受本国经济发展和世界油价低迷的影响，各
国的农业支持力度有限，特别是在农业基础设施等配
套服务方面支持能力有限，此时引进外资，利用国际
援助发展农业切实可取。塔吉克斯坦在利用国际援助
方面做得相对较好，截至2000年世界银行和国际开
发协会共捐助塔吉克斯坦6.3亿美元发展农业, 2008—2010年亚洲开发银行援助了4000万美元帮助塔吉克斯坦恢复农业[9]，推动了塔吉克斯坦农业生产的调整和发展。未来中亚五国应增强土地的流动性，尤
其是要出台相关法律规定外国人租赁本国土地的期
限，为农业投资提供条件；另一方面，要注重外资对
长期基础设施等的投入力度。
3.2展望
3.2.1继续完善
在向市场经济转型过程中，中亚五国都进行了相
应的，仅改革的方式和力度有所差异，虽取
得一定成效，但仍存在一些问题，主要包括有关土地
属性和土地流动性方面的法律法规仍然需要完善、土
地方面的农业政策调整方向仍是完善土地占有权和使
用权的相关法律法规、明确国家和农业生产者对土地
的权利和义务、建立有效的土地市场以此保障土地流
动性等。
3.2.2加强农业支持力度
农业是弱势产业，在中亚五国经济建设中的地位
又相对较高，因此，未来应继续加大对农业的支持力
度，主要从两方面着手：一是加强金融信贷优惠。农业经营者相对缺乏资金，政府应进行担保加强对农业金融信贷的支持。二是加强农业基础设施建设。
3.2.3注重粮食生产，优化种植结构，提高生产效率
保证充足的粮食生产是中亚国家的重中之重。在解决粮食安全后，应根据当地的资源条件，适时调整和优化农业种植结构，提高农民收入。棉花是中亚国家大面积种植的农作物，在适当情况下可以调整棉花种植比例，增加粮食、马铃薯、果蔬等农产品的生产，尝试新变革。
3.2.4加强国际合作发展，合理引进外资
国际合作和发展是未来中亚国家农业发展的重点方向之一。一是积极打造农业投资便利化环境。农业政策需相应调整，特别要注重在土地利用方面的调整，例如租赁土地的年限等，为引进外资和农业合作提供便利和安全环境。二是抓住国际合作机遇，积极参与其中。借助“一带一路”倡议的实施、上海合作组织命运共同体的构建等国家合作发展机遇，主动开展农业合作和贸易谈判。三是打造农业投资信息平台，提供各种市场信息和政策信息。
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(责任编辑吴培)