云南行政学院学报2021年第2期行政学研究
三重周期动态协同视角下基层政府
应急管理能力研究*
申喜连，王 玲
（中央民族大学 管理学院，北京 海淀 100081）
摘 要：突如其来的新型冠状病毒疫情对我国基层政府的应急管理能力提出了巨大的挑战。应急管理能力与危机关键周期有着深刻的内在逻辑关联，构造突发事件生命周期、网络舆情生命周期与应急管理周期动态协同的三重周期模型，对于提升政府应急管理能力有着关键作用。根据这一分析框架，基层政府应急管理能力是准备、处置和重建三种能力的复合。在预防阶段应具备风险认知能力、监测预警能力和应急保障能力；在响应阶段和消除阶段应具备应急动员能力、应急执行能力和信息沟通能力；在恢复阶段应具备应急评估能力和应急恢复能力。为实现这一目标，应坚持动态思维，针对不同阶段特点从文化建设、制度机制、方法技术三个层面不断推进。
关键词：三重周期模型；基层政府；应急管理能力
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1672-0681（2021）02-144-010
作者简介：申喜连，中央民族大学管理学院教授，主要研究方向为社会保障；王玲，中央民族大学管理学院博士研究生，主要研究方向为社会保障。
一、问题的提出
2019年12月起， 新型冠状病毒（NCP）迅速波及全国及世界众多国家 （地区） ，由新型冠状病毒传播引起的突发公共卫生事件不仅给公众生命健康带来重大威胁，也造成了公共资源、医疗资源的巨大消耗，是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年所面临的一次巨大挑战。根据我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制， 基层政府a在国家应急管理体系中的“节点”位置，当突发公共卫生事件发生后，基层政府是预防疫情暴发、初始状态采取措施先行应对、防止扩散的第一责任人。习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议多次明确提出“要坚决反对形式主义、官僚主义，让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线”。可见，基层防控是防止疫情扩散蔓延的关键所在，基层干部是落实基层防控的关键力量，基层政府的应急管理能力的强弱直接关乎疫情治理的成效乃至成败。因此，探究如何
收稿日期：2020-10-16
a本文中，基层政府是指县级及以下的国家行政机关。
提升基层政府应对公共卫生事件的应急管理能力显得尤为必要，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。
在基层政府应急管理能力提升过程中，应急管理关键周期会产生重要影响，基层政府应急管理能力需要随着应急周期演变的动态性过程和特点发生相应变化。因此，基层政府如何实现应急管理能力与关键周期阶段特点的动态匹配，是探究提升基层政府应急管理能力的关键所在。本文拟在新型冠状病毒疫情背景下，深入分析突发公共卫生事件的生命周期特征和舆情周期演变规律以及与之相适应的危机管理周期，分析三重周期模型中各阶段危机事件和网络舆情表现。基于三重周期各阶段特点对基层政府应急管理的能力要求，提出构建三重周期动态协同的应急管理能力模型的设想，形成具有建设性的应急管理能力基本范式，并从制度机制、文化建设、方法技术方面提出对策建议，为基层政府应对突发公共卫生事件提供理论分析和政策研究借鉴。
二、理论回顾
（一）三重周期
突发公共事件通常遵循特定的生命周期（薛澜等，2005）a，划分为发生、发展和减缓等不同阶段 （Coombs，1999）b。这决定应急管理是一个持续动态的系统管理过程，政府须在突发事件发展的不同阶段采取相应的控制行动， 力图有效地预防、处理和消弭危机（张成福，2003）c。可见，政府应急
管理能力建设理论上应是以突发事件生命周期为基础的。学者普遍认为应急管理涉及两个关键周期：一是危机生命周期，二是危机管理周期（徐宪平，2019）d。而在互联网时代，网民数量的激增和社交媒体的飞跃发展使得突发事件的网络舆情日渐活跃，基层政府成为网络舆情的释放口，突发事件网络传播因更新快和扩散广为政府的应急处理能力和社会公共安全等带来了严峻的挑战，使得突发事件网络舆情周期逐渐引起国内外学者的关注e。目前学界关于应急管理关键周期的相关研究已形成了丰富的研究成果，国内外学者从生命周期的角度出发，根据危机发生的时间和主要表现形式、应急管理内容、网络舆情的演变过程等不同维度将应急管理相关的关键周期划分为不同的阶段，代表性研究成果汇总分析如表1所示。
a薛澜，钟开斌.突发公共事件分类，分级与分期：应急体制的管理基础［J］.中国行政管理，2005（02）：102-107.
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表1 三重周期代表性研究成果观点汇总
周期研究者时间划分阶段
危机生命周期F模型Steven Fink a1986潜伏期、发生期、蔓延期、衰退期。
五阶段Simon A Booth b1993
危机酝酿期、危机爆发期、危机扩散期、危机处理期、危机处理
后续期
三阶段Burkholde c1995急性的紧急事件阶段、晚期紧急事件阶段、后紧急事件阶段薛澜、钟开斌22005预警期、爆发期、缓解期、善后期
危机管理周期MPRR模型
美国联邦紧急事务管
理局（FEMA）d
jsessionid2000
减缓或缓和（Mitigation）、预防或准备（Preparation）、反应
（Response）、恢复（Recovery）
RRRR模型Robert Heath e2001
缩减阶段（Reduction）、预备阶段（Readiness）、反应阶段
（Response）、恢复阶段（Recovery）等四个阶段
PPRR模型Yates f2003
危机前预防（Prevention）、危机前准备（Preparation）、危机爆发
期反应（Response）、危机结束期恢复（Recovery）
《中华人民共和国突
发事件应对法》g
2007预防与准备、监测与预警、救援与处置、恢复与重建
突发事件网络舆
情周期
Coombs31999潜在期、突发期、蔓延期、解决期
顾明毅等h2009早期传播、社会知情、社会表达、社会行动、媒体纪念谢科范等i2010潜伏、萌动、加速、成熟、衰退
张玉亮j2012生成期、扩散期、衰退平复期
在已有研究中，虽肯定危机管理关键周期在应急管理能力提升中的作用，但仍存在以下不足：首先，突发事件公共卫生危机是以动态的、阶段的方式出现和存在的， 因而应急管理能力也必须通过动态分析方式进行提升。但研究初期主要是以静态分析为主，对突发事件的时间发展阶段进行具体分析。之后研究中，虽已遵循危机周期将单纯的静态分析转向动态能力建设，但多为单个周期相互独立的研究，并未综合考虑多重周期对应急管理能力的复合影响。其次，现有研究主要关注危机周期和危机管理周期两者间
关系，忽视危机周期和危机管理周期与网络舆情周期三者内在关系。最后，划分标准尚未统一，各关键周期划分阶段不同，无法按照统一标准观察阶段特征对应急管理能力提升提出要求。
（二）应急管理能力
应急管理在本质上是一种公共安全服务，是管理突发公共卫生事件的主要手段（张海波等，
a Steven Fink.Crisis Management：Planning for the Invisible［M］.American Management Association，1986：15.
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f Yates，A.Securin
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2015）。a在应急管理中， 政府作为公共服务的主要提供者，必须承担首要责任，政府“能力”差异不是体现在政府之间， 而是体现为应对各种不同严重程度的突发事件的效率。能力高低直接关系到应急管理绩效（张海波等，2009）b。应急管理能力即政府为实现减轻突发公共卫生事件影响的目标而采取措施
的能力。c关于应急管理能力的构成，国内外学者从不同维度提出不同的划分：（1）应急管理周期，部分学者基于应急管理过程和阶段划分政府应急管理能力，d认为应急管理能力是减缓、准备、响应和恢复四种能力的复合，具体划分包括灾害监测与准备、预案编制、预案启动、应急决策、响应、恢复重建等行动。e美国国土安全部与联邦应急管理局基于预防、保护、减缓、响应和恢复五大阶段提出了应急管理的32项核心能力，其中应急响应阶段所需的能力最多。（2）政府职责。政府公共危机管理的能力实质上是一个“公共危机时期政府能够做什么、能做到什么程度以及做好的可能性”的问题， 政府在人力、科技、组织、机构和资源等方面防灾减灾能力的培养与增强，f包括资源能力、精神能力和行动能力，最为核心的是对于资源的运用、获取、整合、配置。g（3）主体层次。基于政府层次不同，应急管理能力侧重点也是不同的，国家层次的应急管理重在法制建设和国家实力，村镇和社区层次的应急管理重在隐患排查与信息报送（张海波等，2009）6。韩自强（2020）主要从国家、政府部门、应急管理职业人等三个层面厘清45类相互关联的应急管理能力，h中国应急管理府际关系是自上而下形成的，应急管理体系从中央向地方逐级建构，不同层次政府应急能力要求不同。在中央政府主导下，基层政府主要扮演执行者角，更强调对危机的现场处置能力。关于基层政府应急管理能力现状研究，学者普遍认为我国基层政府在应对突发事件过程中，存在应急理念滞后、编制应急预案质量低下、事中处置不当、处置尺度把握不准、社会参与引导不足、应急管理人才欠缺等问题，ijkl对此，提出明确县级政府应急管理的政策指导、建立分级响应机制、提升应急管理“一体化”水平等对策建议。
三、理论模型构建
基于生命周期，突发公共卫生事件及其网络舆情发展过程是环状 （cyclic）而非单一线性 （linear） 结构，各个环节是相互联系且不断循环的。究其全过程而言， 网络舆情与源发的公共卫生
a张海波，童星.中国应急管理结构变化及理论概化［J］.中国社会科学，2015（03）：58-84.
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危机事件是相对应的， 都要经历潜伏、爆发、蔓延、恢复，其不同阶段的特征和时间长短虽然不
完全一样，但在某种程度上，两者的发展呈现出一种相互制约，相互影响的动态链条式关系。应
急管理需要根据不同阶段突发公共卫生事件所体现出的危机信息进行相对应的管理措施，其目标
在于应对突发公共事件及其引起的舆论危机，因此，应急管理周期总体略滞后于突发公共卫生事
件及其舆情发展周期，是在其基础之上确定的。可见，三重周期之间存在密切联系，如图1所示。
本文在国内外学者研究成果的基础Array上，对应急管理关键周期进行重新思考，
对应急阶段划分依据、划分方式和阶段特
征等进行归纳总结，提出构建三重周期模
型。图2环状模型中，最内环为危机生命
周期，包括：潜伏期、爆发期、蔓延期和
消退期；危机生命周期作为突发事件发生
发展的基本规律，是基层政府提升应急管图1 三重周期之间相互关系
理能力的基础。第二环为网络舆情生命周
期，包括酝酿期、爆发期、扩散期和消退期；网络舆情作为民情民意的集中反映，是基层政府提
升应急管理能力的最直观渠道。第三环为危机应急管理周期，包括：预防期、响应期、消除期和
恢复期。
突发公共卫生事件在潜伏期时间跨度较长，具有较强的隐蔽性。这一阶段危机如同海面下的
冰山，表面上风平浪静但可能已经暗流涌动，引发危机的诸多因素正在不断累积， 突发事件开始
初现端倪。因此，在这一阶段公众关于突发事件的舆论关注度较低，尚未形成较强的统一力量。
但话题关注点较为集中且多集中在首发事件的报道上，网络舆情尚处在酝酿期。公共卫生事件在Array
图2 三重周期模型