美国参议院听证制度和工作程序
作者：顾扬
来源：《人大研究》 2019年第9期
    顾  扬
        听证是美国参议院开展工作和发挥影响的重要方式。在立法和政策制定过程中，听证是收集信息的有效手段，在监督工作中，参议院可以通过听证掌控政府活动的开展和公共项目的进展，最重要的是听证提供了机会，让公众能够知晓并参与法律和政策制定过程，是反映各阶层诉求、释放体性负面情绪、形成社会共识的平台。从数量和频率上来说，参议院召开的听证会不低于普通会议，是日常性工作之一。
美国参议院人数        一、法律依据
        听证的法律依据来自参议院议事规则第二十六条。在近100页的议事规则中，这一条的篇幅约有8页，对听证的法定人数、证人陈词、工作流程等作了全面规定。根据议事规则，开展听证的主体是参议院各委员会，虽然委员会必须遵循参议院议事规则，但在开展听证的过程中，还是有充分的自主权和灵活性。因为每个委员会都需要制定自己的议事规则，很多委员会的议事规则都对参议院粗线条的听证制度进
行了细化和补充，同时一些不成文的惯例也在实践中发挥着作用。这些规则和惯例共同构成了听证的法律依据，也为听证工作的开展提供了基础。
        二、听证的类型
        所有的听证都遵循参议院议事规则，也有着类似的工作程序，但几类不同的听证在具体操作上还是存在一定的区别。根据不同的目的和用途，参议院的听证一般可分为立法、监督、调查、确认四种。另有一种被提及较多的现场听证，分类标准是听证会召开的地点，不宜与这四种并列，后文会有所介绍。
        1.立法听证
        对于有可能进入立法程序的政治议题，相关委员会往往采取听证会的方式收集信息并进行评估。在立法听证会上，不同背景、不同立场的证人摆事实、讲道理，论证自己的观点，甚至可以同听证现场的参议员、学者、政府官员以及利益集团代表相互辩论，能够让参议员和国会工作人员掌握大量信息，了解各方诉求，对立法工作很有裨益。
        2.监督听证
        在参议院的听证工作中，监督听证占有很大比重。这种听证的出发点是研究审查法律实施情况或政府活动，一般着眼于联邦项目的完成质量和政府官员的行为表现，以确保法律实施遵循了立法机关的原
意，以及政府的公共政策符合人民利益。监督听证意图督促政府改进完善工作，促进依法行政，从这一点上来看，有些类似于全国人大常委会的专题询问。全国人大常委会的监督工作有时候会结合立法评估一并开展，美国参议院也经常将监督政府项目和相关领域的立法工作结合，一并开展听证，以提高效率、节约资源。
        3.调查听证
        调查听证是听证类别中比较不愉快的一种，也是较多对证人使用强制措施的一种。因为当参议院决定开展这种听证的时候，一般来说有些不好的事情已经发生了，或者是政府官员行为失当，或者是公民、企业的行为暴露出法律漏洞，引发轩然大波，需要修改法律进行补救。国会调查的权限非常广泛，调查听证向来也是社会关注的焦点，人民众和新闻媒体喜闻乐见，学者反复研究，影响大的甚至载入史册。例如“水门事件”的真相，就是在国会调查听证会上一步步被揭开，最终尼克松总统为得到司法豁免，不得已辞去职务。
        4.确认听证
        这种听证的依据，是参议院的特有职权，即“建议和批准”总统关于重要政府官员和最高法院大法官的提名。正常情况下，参议院尊重总统的人事任免权，确认听证会只是走个过场，但是某些时刻某些官员的提名，也会极具争议而导致强烈反弹。2018年9月27日，特朗普总统提名的大法官人选布雷特·卡瓦
诺，就因被质疑私生活不检，不得已在参议院确认听证会上同一名女子当面对质，最后在两党议员的混战中，仅以50∶48的优势涉险投票过关。因为这场全球现场直播的听证会，卡瓦诺也成了美国目前知名度最高的最高法院大法官。
        三、听证会工作程序
        如前所述，参议院开展听证的主体是各委员会，除了常设委员会以外，小组委员会也可开展听证，对于影响面较大的议题，两个以上的委员会还可以联合开展听证。尽管委员会和小组委员会的数量不少，相比无穷无尽的议案来说，时间和日程都是稀缺资源。对于委员会来说，决定开展一项听证之前，需要做的是在成百上千的议案中，选择值得投入资源进行探讨的议题，并且评估开展听证会不是研究这一议题的最佳方式。每位参议员都有权建议某个委员会开展听证，但决定权掌握在委员会主席手里。为了使委员会主席能够正确评估哪些议题值得开展听证，工作人员常常会编纂听证会初步备忘录，包含拟开展听证的各个议题的详细信息。而在确定了听证的议题后，对于委员会的参议员和工作人员来说，工作也是大量而复杂的。
        1.时间地点安排和信息公布
        委员会和参议员的日程都非常繁忙，因此听证时间的安排需要细致周密的协调。为了避免日程安排产生冲突，参议院设有立法信息系统，每周向所有参议员的办公室发送委员会日程安排报告，内容涵盖
其所在委员会和小组委员会接下来两周的详细日程安排。同样的，每个委员会也会收到本委员会所有成员的日程安排报告，供委员会领导和工作人员确定日程时参考。当然，对于工作人员来说，委员会领导的时间安排一定是需要优先考虑的问题。
        根据参议院议事规则，不论是否在参议院会期期间，委员会都可以召开听证会。但是某一天参议院召开会议两小时后，或者会期期间的下午两点后，不得安排听证会。这一规定主要是为了避免日程冲突，但是预算拨款委员会不受此条约束，其他委员会在成员一致同意的情况下也可以忽略。另外，议事规则要求上午召开的听证会在十一点前结束，或者从十一点开始到下午两点结束，以尽量错开参议院会议和委员会会议的时间。不过这条规定听起来就不是十分靠谱，不管在哪个国家，都是开会容易散会难，设定开始时间没问题，但是问题没问完、讲话没尽兴，怎么个结束法？在实践中，委员会也都从实际出发，没有谁真去严格执行。
        听证会的开始时间并没有严格规定，不过不能太早，一般在9:30以后。这很容易理解，总不能让参会人员睡眼惺忪往国会山赶。至于结束时间，通知和网站公示里都不会出现，开到什么时候算什么时候。不过一般来说主持人会有所把握，参会人员通常也有默契，原因也很容易理解，开得太久弄不好还要管饭，总不能让大家饿着肚子讨论。对于委员会和工作人员来说，安排用餐都是能避免就避免的麻烦。当然，这些问题并不是主要考量，询问的效果才是决定因素。例如2018年4月10日，Facebook的创始人扎克伯格就因用户数据泄露问题，作为唯一的证人到参议院作证，听证会从上午9:45开始，持续了
近5个小时。中途主持人宣布休会5分钟，但从现场直播视频上看，实际上休息了约15分钟，可以说十分高效，估计参会人员也就吃了个三明治，喝了杯咖啡。如果我们在会务工作中遇到此类情况，中途休息时间势必要安排得长一些，因为中餐要比西餐复杂耗时。
        地点问题相对简单，绝大多数听证会都在国会山召开，但是会议室需要提前预订。如果某个时段本委员会的会议室已经被占用，工作人员就需要协调使用其他委员会的会议室，或者申请使用参议院的会议室。
        时间地点确定后需要让社会公众知晓。参议院议事规则规定，委员会应至少提前一周公布听证会的时间、地点和议题。预算拨款委员会仍然特殊，不受此条限制。另外一些委员会也在自己的议事规则中对此规定设置了但书，以便在特殊情况下能够紧急召开听证会。参议院还专门颁布过一道法令，要求各委员会确定听证会日程后，立即告知参议院下属的日常信息汇总办公室。每周一和周三，该办公室编纂发布的《国会资讯》上都会刊登听证会的有关信息。
        2.证人的选择与邀请
        证人的选择是听证会的关键环节，很大程度上决定了听证的质量和走向。组织听证会之前，委员会需要仔细考虑应该请什么人来作证，以什么形式作证，以及多位证人的情况下，按照什么顺序提供证词。根据不同的听证类型和具体情况，有时候证人需要有广泛的代表性，有时候委员会却想听一听特殊
甚至极端的声音。在美国两党政治的背景下，参议院议事规则授权委员会中占少数的党派，可以书面提出证人名单，委员会主席收到名单后至少安排一天时间专门听取这些证人的证词，以防止听证会在证人选择这一核心环节上被某个党派把控。但是实践中，这种剑拔弩张的操作很少出现，委员会的两党成员通常会协商提出证人名单。
        为了保证听证会的质量，工作人员通常要和备选名单上的人见面并交谈，以确定正式人选。人选确定之后，委员会就发出由主席签署的正式邀请函。邀请函上有听证会的基本信息，时间、地点、主题等，以及现场发言的时间限制，同时也会要求证人提供个人简历和书面证词。参议院议事规则规定，证人应至少提前一天提供书面证词，有些委员会的议事规则要求更多的提前量，工作人员往往更加着急，因为会议文件的准备需要时间，证词提供晚了意味着要加班编印文件，新闻媒体不能及时拿到文件也会有意见。
        邀请函发出后到听证会开始前，工作人员会和证人接触，提供一些辅助信息，比如委员会成员名单、议事规则、参阅资料等。绝大多数情况下，收到邀请函的证人都会积极响应，因为到参议院作证毕竟是难得的机会和殊荣。但是某些情况下，证人也可能不愿意配合，这种情况主要发生在调查听证中，犯了错误的同志不愿露面也可以理解。遇到证人不愿出席作证的时候，委员会可以按照参议院议事规则的授权，签发传票强制其出席。具体的操作流程由委员会议事规则规定，一般由主席决定签发，或者由成员投票定夺。一旦决定传唤，工作人员会参议院法律咨询办公室索要传票并填写，但传唤的目的地
只能是参议院。不理睬传票绝不是好玩的事情，因为藐视国会的后果非常严重。当然，证人的权利也受到宪法和议事规则的保护，包括不得被随意搜查和逮捕、不得被强迫自证其罪等。部分委员会的议事规则还认可证人聘请律师陪同听证。如果认为自己的言论、集会等自由被委员会侵犯，证人还可以申请不服从参议院的传唤。
        3.宣传报道
        议会是政治家天然的秀场，听证的目的也绝不仅仅是收集信息和了解情况。不管哪个国家的议会活动，“抓眼球”、吸引社会注意力都是重要任务。美国参议院十分重视新闻工作，对听证会的宣传报道，有一套成熟的体系。参议院议事规则授权委员会转播公开听证会，具体流程由各委员会自己确定。有些委员会的规定非常具体，甚至对转播设备的架设和灯光的布置都有所规定，要求不能妨碍参议员和证人的活动，也不能影响听证秩序。也有不少委员会并未在议事规则中提及这方面内容，对这些委员会而言，惯例和主席裁定在实践中发挥着重要作用。
        委员会同媒体保持着密切的联系，除在网站上公布信息外，还会定期邮寄下阶段日程安排给熟悉的媒体，其中听证会是重点内容。除了基本信息以外，委员会还会提供宣传工作联系人和，一般来说是委员会的新闻助理。新闻通稿也是必备产品，参会媒体、参议院新闻管理部门等都需要一定数量，稿件中的描述通常会被广泛引用。工作细致的委员会还会事先给媒体发送宣传材料套餐，包括主持
词、开场白、书面证词和各种背景资料等。新闻媒体也经常工作人员获取信息，但工作人员未经许可不能接受采访。