第21卷第2期呼伦贝尔学院学报No.2Vol.21 2013年4月Journal of Hulunbeier College Published in April.2013
上海高校透明度调查报告
——以高校门户网站信息公开为视角
赵东海
（华东政法大学上海200063）
摘要：为了考察高校落实《高校信息公开办法》的情况，推动高校信息公开制度的实施，促进高校工作人员以及公众形成公开意识与公开文化，本调研组以上海30所高校为对象，以其门
户网站的信息公开为视角，围绕高校门户网站运行状况、高校信息公开目录完善状况、高校信息
公开指南的有效性、依申请公开平台的有效性、高校信息公开年度报告的有效性以及高校财政方
面的公开等方面，对其信息公开平台的建设进行了一番调研、测评和分析。
关键词：高校信息公开；透明；测评
中图分类号：G47文献标识码：A文章编号：1009-4601（2013）02-0001-06
2007年4月6日，国务院公布《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），2008年5月1日正式实施。虽然这只是一部行政法规，但它第一次为公民的知情权提供了法律保障，第一次将信息公开规定为政府的法定义务。因此，该《条例》的颁布与实施被人认为是我国行政法领域继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后的又一次“自我革命”，对于我国各级政府机关的透明度和廉政建设会产生极大的推动作用。该《条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”这表明我国的公共企事业单位也应当实行信息公开制度。2010年4月6日，教育部颁布了《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》），并于同年9月1日起正式实施。这是我国第一部专门调整公共企事业单位信息公开工作的部门规章。该办法的出台，不但明确规定了高校信息应对社会公众公开，使高校信息公开工作走上法治化的道路，而且对于其他公共服务领域的信息公开立法工作具有一定的指导和借鉴意义。
但是，《办法》颁布实施两年多以来，各高校是否切实地落实了《办法》的相关规定？如果没有完全落实，主要是哪些方面存在不足？是什么原因造成了实际操作中的困难？该规定本身是否存在不合理或者需要改进之处？高校的信息公开制度是否有值得其他公共企事业单位借鉴的创新之处？如何切实地推动高校信息公开工作向前迈进？这些问题引起了本调研组的关注。另一方面，教育部办公厅关于施行《办
法》的通知中指出要紧密结合高校实际和特点，认真做好贯彻实施《办法》的各项工作，要求高校充分发挥网站快速、便捷的优势，努力把学校网站建成信息公开的“第一平台”。该平台落实信息公开的情况直接决定着高校信息公开的成效。
因此，本调研组根据教育部《办法》的规定，结合国务院《条例》的相关规定，并参照中国社会科学院《中国法治发展报告（2010）》，设定指标对上海各高校门户网站的信息公开内容进行了测评。指标由6大板块组成，分别是高校门户网
收稿日期：2013-02-17
作者简介：赵东海（1988-）男，华东政法大学2011级宪法学与行政法学硕士研究生。研究方向：行政法学。
本文为华东政法大学2012－2013年度校创新项目（20133024）《上海高校信息公开的实践及问题分析》的阶段性成果之一。
站运行状况、高校信息公开目录完善状况、高校信息公开指南的有效性、依申请公开平台的有效性、高校信息公开年度报告的有效性以及高校财政方面的公开。
一、调查方法
（一）调查对象
自己可以开网站吗
本调研组将上海30所具有本科招生资格的公办高校作为本次调研的对象。它们包括985院校：复旦大学、上海交通大学、同济大学、华东师范大学；211院校：华东理工大学、东华大学、上海外国语大学、上海财经大学、上海大学；一般本科院校：上海理工大学、上海海事大学、上海工程技术大学、上海海洋大学、上海中医药大学、上海师范大学、华东政法大学、上海海关学院、上海建桥学院、上海政法学院、上海电机学院、上海第二工业大学、上海电力学院、上海应用技术大学、上海对外贸易大学、上海立信会计学院、上海金融学院、上海商学院、上海体育学院、上海音乐学院以及上海戏剧学院。
（二）测评指标
测评指标①由6大板块组成，分别是高校门户网站运行的基本状况、高校信息公开目录的设置状况、高校信息公开指南的设置状况、依申请公开平台的有效性、高校信息公开年度报告的有效性以及高校财政方面的公开。
测试指标所遵循的原则如下：
一是有法可依。《高等学校信息公开办法》是此次调研最主要的依据。该《办法》的主体内容是主动公开和依申请公开，并且对高校信息公开的组织设置、相应制度设置以及监督保障方面也做了规定。
二是客观公正。测评指标的设置力求使测评人员仅对被测评关事项作出“是”与“否”而不是“好”与“坏”的判断，最大限度避免测评人员的主观判断。这样设置可以保证任何人在同一时间段，均可以对同一网站得出相对一致的测评结论。
三是以便利为导向。信息公开的一个重要目的就是保障公民、法人和其他组织获取信息，如果获取信息需要付出很大的成本，这就违背了信息公开制度的本意。因此，测评指标有关项目的设定特别强调在网站上获取高校信息的便利性，如信息检索功能的可用性、信息栏目的醒目性、依申请公开提交方式的有效性等。
四是突出重点。《办法》对高校信息公开的工作机制、主动公开内容、公开的途径以及监督保障等方面进行了比较详细的规定，本次调研没有考察所有内容，只是对其中事关高校信息公开成效的重点内容进行了考察，如高校财政方面的公开。
二、高校门户网站运行的基本状况
此板块共设3个子项目，即高校门户网站的有效性、高校信息公开平台的设置、高校信息公开规定的公开化。高校门户网站的有效性主要考察被调查的高校是否有门户网站，是否可以顺利打开；高校信息公开平台的设置主要考察各高校是否在其门户网站上提供专门的高校信息公开栏目或者专门的网站平台；高校信息公开规定的公开化主要考察各高校是否在其信息公开栏目或者专门网站平台上提供与本校信息
公开工作相关的规定，也即是否制定了本校的“信息公开实施细则”。
这次调研的30所高校均有门户网站，并能顺利打开。这表明经过国家近年来的大力推动，各高校电子政务建设已经取得很大成效。但是在设置专门的高校信息公开平台方面，仍有2所高校没有开设，它们是上海立信会计学院和上海商学院（该校只有党务公开栏目）。
高校门户网站对高校信息公开平台提供的超级链接形式和高校信息公开平台的名称，是公众对高校信息平台的第一感知，②也影响到公众获取高校信息的便利性。高校门户网站对高校信息公开平台提供的超级链接形式主要可以分为仅提供文字链接、仅提供图片链接，提供文字和图片链接以及首页无链接。这28所设置专门信息公开平台的高校，一般在门户网站首页醒目位置设置名为“校务公开”或者“信息公开”的链接，但一些高校的链接很小，较难到。华东理工大学将“信息公开”栏目设置在门户网站“组织机构”栏目下“行政机构”中的“校长办公室”栏目中；上海工程技术大学将“信息公开”栏目设置在左下方的“专题网站”之中；上海音乐学院在门户网站的“组织机构”栏目下的“院长办公室”里设有“信息公开”栏目，没有设置在门户网站首
页；上海建桥学院虽然有专门的信息公开网站，但是在其学校门户网站没有提供链接，这些“信息公开”栏目的设置给公众查带来很大的不便。
《办法》第31条规定，“高等学校应当依据本办法制订实施细则。”但是，这28所高校在其设置的专门信
息公开平台，已经制订实施细则的高校只有19所。当然也有可能一些高校制定了实施细则但没有在网站公开，可是没有公开在本次调研即认为不存在。因为实施细则作为“学校制定的各种规章”属于主动公开的范畴。这9所没有制订实施细则的高校是同济大学、东华大学、上海中医药大学、上海师范大学、上海第二工业大学、上海对外贸易大学、上海金融学院、上海体育学院以及上海戏剧学院。上海海洋大学和上海电机学院虽然制订了《上海海洋大学校务公开实施办法》和《上海电机学院校务公开制度暂行办法》，但它们仍属于“校务公开”的规定，与信息公开规定应当包含的内容存在着很大差别。根据《办法》以及考察各高校的“信息公开实施细则”，一套比较完整的实施细则一般包括总则（重点是信息公开工作机构）、公开的范围、公开申请的程序和方式以及监督和救济四个方面。
三、高校信息公开目录的设置状况
编制高校信息公开目录③是《办法》规定高校信息公开的一项重要职责。信息公开目录是按照制定部门、标题、所涉及的事项、内容概述、生成时间等要素，对信息进行编辑和归类，以规范信息管理活动，提高信息管理水平，方便公众在浩瀚的信息中获取自己需要的内容。
本次调研考察了有关高校信息公开栏目或网站的目录编制情况，目录栏目和目录内容链接的有效性，目录的检索功能。高校信息公开栏目或网站目录编制情况主要考察各高校是否在其信息公开栏目或网站上提供高校信息公开目录；目录栏目和目录内容链接的有效性主要考察链接是否能够打开以及是否存在内
容（以高校财政方面内容为考察点，在第六部分“高校财政方面的信息公开”会有详细描述）；目录的检索功能主要考察高校信息公开平台是否存在信息的检索功能。
调研发现，大部分高校在信息公开平台上提供了目录，并配有相应高校信息的链接，公众可以直接在线获取主动公开的信息。在这28所高校信息公开平台上，23所高校提供了信息公开目录，3所高校没有提供，它们分别是东华大学、上海中医药大学以及上海电力学院。在这25所提供信息公开目录的高校中，对于信息目录对应的内容，其详略以及涉及的范围上有着很大差别。上海政法学院、上海第二工业大学、上海对外贸易大学以及上海体育学院只是在若干目录条目上提供内容，而华东理工大学和上海戏剧学院甚至只是提供目录而没有内容。
另外，一些高校还对目录的内容以公开的形式和公开的对象进行区分，公开的形式包括校园网、文件纸册、公开栏、会议或代表会等，公开的对象分成向校内公开和向社会公开。这样的分类是值得借鉴和推广的。毕竟高校具有办学自主权，对于一些信息的公开具有选择权，而且在校内向学生以及教职工公开，也能在一定程度上避免“暗箱操作”，起到一定的监督作用。
本次调研还对高校信息公开目录的检索功能进行了考察，但是只有11所高校设置了搜索框，提供了检索功能，它们分别是上海交通大学、华东师范大学、上海外国语大学、上海大学、上海理工大学、上海海事大学、上海工程技术大学、上海建桥学院、上海应用技术学院、上海对外贸易大学以及上海体育学院。
四、高校信息公开指南的设置状况
编制高校信息公开指南④是《办法》要求各高校在推行信息公开制度时应当履行的另一项职责。指南类似于信息公开制度的说明书，不熟悉高校信息公开制度的学生、教职工以及社会公众可以根据指南了解自己享有的权利、负责高校信息公开的工作机构、获取高校信息的方式和途径、无法依法获得高校信息时寻求救济和获得帮助的渠道等。
调研组考察了高校信息公开指南的有效性、高校信息公开工作机构有关信息的有效性、依申请公开信息提出条件和流程的说明、高校信息公开监督救济方面的说明等内容。高校信息公开指南的有效性，即考察其信息公开平台是否提供信息公开指南的全文。高校信息公开工作机构有关信息的有效性是指《办法》要求高校在指南中提供高校信息公开工作机构的有关信息，以方便公众进行咨询、提出申请。据此，调研组对该机构
的名称、地址、电话、传真、、办公时间等信息进行了调查。依申请公开信息提出条件和流程的说明、高校信息公开监督救济方面的说明也是考察指南中对这两方面是否有说明。
调研组首先考察了高校信息公开指南的有效性，在这28所高校中，20所高校提供了信息公开指南的全文，并且列明高校信息公开工作机构的名称、地址、电话、传真、、办公时间等信息，还对依申请公开信息提出条件和流程、高校信息公开监督救济方面进行说明。另外8所未提供信息公开指南的
高校分别为东华大学、上海海洋大学、上海中医药大学、上海政法学院、上海电机学院、上海第二工业大学、上海金融学院以及上海体育学院。
由于《办法》在第11条明确规定，校长（学校）办公室为信息公开工作机构，负责学校信息公开的日常工作。因此，调研组搜集了提供信息公开指南的高校信息公开工作机构的和邮箱，没有提供的，则搜集了高校所在校（院）长办公室的电话和邮箱，并验证了这些电话和的有效性。大部分高校信息公开指南提供的电话能够打通，并且有专人接听，邮箱地址正确。但是，仍有一些高校存在问题：华东师范大学、上海财经大学、上海建桥学院、上海师范大学在指南上提供的电话不是专门负责信息公开工作的工作人员的电话，但经过询问，他们都给调研人员提供了负责该工作的其他工作人员的电话。上海政法学院、上海应用技术学院、上海音乐学院、上海戏剧学院的信息公开办公室电话于同一天内上午和下午各拨打一次，都提示正在通话中，无法接通。在的邮箱性方面，上海海洋大学和上海音乐学院的由于地址错误而导致发送信件不成功。
在依申请公开的程序设置上，一些高校为申请增加障碍，给申请人带来极大的不便，违背了《办法》所规定的便利性原则。比如复旦大学，其信息公开指南中写到：“申请人提出信息公开申请后，应当自信息公开办公室受到其申请之日起一个月内，携带有效身份证件向信息公开办公室出示，并当场确认其所提交《申请表》各项内容的真实性”，“自收到《申请表》之日起一个月内，申请人如未能前往信息公开办公室当场出示有效的身份证及其必要的证明文件并对此前提交的《申请表》作出确认，信息公开办公室
将视为申请人撤回申请，对申请人之前提交的初步申请备案进行撤销处理”。这样设置障碍的高校还包括上海财经大学。
五、依申请公开平台的有效性
依申请公开⑤是切实保障和落实学生、教职工以及社会公众知情权，提升高校管理透明度的重要制度。在依申请公开信息平台的有效性方面，调研组考察的主要内容有：各高校信息公开平台是否提供了依申请公开栏目，是否提供申请表格，是否具有在线提交公开申请的功能，提交申请是否准确地适用了《条例》及《办法》的有关规定（如包括对申请人信息的收集是否适度，是否对当事人申请途径、目的进行调查）。
在高校信息公开网站中，有14所高校信息公开网站提供依申请公开的专门栏目，点击该栏目后，有7所提供在线申请栏目。其中提供w ord版申请表格下载的有21所。
这7所提供在线申请栏目的高校是同济大学、华东师范大学、上海外国语大学、上海海事大学、上海工程技术大学、上海建桥学院和上海应用技术大学。但是上海海事大学需要注册之后才能在线申请，而上海应用技术大学的在线公开申请功能虚有其表，点击后竟然无法使用。
另外，根据《条例》第25条的规定，申请人只是在申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗
卫生等政府信息时，才需出示有效身份证件或者证明文件；而《办法》第19条却规定，申请人向高等学校申请公开信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。这表明在申请高校信息公开时，申请人申请任何信息公开均需提供有效身份证件或者证明文件。这是《办法》对《条例》的错误理解，严重增加了申请人申请信息公开的限制。另外，在提供的申请表以及在线申请栏目中，它要求提供详尽的个人信息，超出法定授权和法定目的收集个人信息，这是滥用个人信息的表现，违背了《条例》第20条⑥关于申请人应提供材料的规定。这21所高校提供的申请表要求提供申请人的个人信息包括姓名、工作单位全称、身份证号码、、联系地址等。
六、政府信息公开年度报告的有效性
在规定的时限内公布高校信息公开年度报告⑦是《办法》为高等学校设定的重要职责，是高校
信息公开制度重要的监督保障机制，是高校加强自我监督、履行高校公开义务、接受社会和公众监督的重要方面。调研组主要考察年度报告栏目，包括报告本身的可获取性以及主动公开数据、依申请公开数据、投诉和监督数据公开度的情况。
由于《办法》是在2010年9月1日正式实施，而调研组进行调研的时间是在2013年3月。因此各高校应当有2010－2011年度和2011－2012年度两份报告，但是只有很少高校提供了两个年度的报告。而上海音乐学院一个年度的高校信息公开年度报告也没有提供。
调研组针对2011－2012年度的各校信息公开报告进行考察，以主动公开数据、依申请公开数据、投诉和监督数据公开度的情况为重点考察。主动公开方面，各高校均将主动公开数据作为重点描述的对象。毕竟高校信息公开制度从无到有，高校将原来的信息从纸质文件搬到网站，变成电子文件，其数量是相当多的。至于依申请公开，由于《办法》实施不久，教职工和学生并不了解自己还有依申请公开的权利，不少高校没有收到依申请公开的申请书。而投诉和监督的数据更是没有。
七、高校财政方面的信息公开
《办法》第7条第9项规定：财务、资产与财务管理制度；学校经费来源、年度经费预算决算方案；财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况；仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标属于高校主动公开的内容。然而，实践中财务问题一直是高校主动公开信息领域中的敏感问题。中国政法大学教育法中心在2010年12月1日针对教育部“211工程”中的112所大学，发布了《2010－2011年度高校信息公开观察报告》，该报告显示没有一所大学向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算决算方案，也没有一家高校公布其财务资金的具体使用情况。
在这一次调研中，调研组仍选取高校财政方面的信息公开作为重点，因为财政方面的使用与师生利益相关最大，也是阻力最大的难点。而教育部针对高校信息公开工作中，也将高校财政公开列为重中之重⑧。虽然《办法》将其列为主动公开的范畴，但不少高校仍将财政信息作为校内公开的信息，在每年的
教职工大会上公开，而没有向社会公开。这也可以从上海市教育委员会的一个《通知》⑨看出。在这个《通知》的附件中，它提供了高校《信息公开类目》设置参照标准，并没有将《办法》规定的财政信息作为主动公开的内容，而仅仅列出教育收费作为“财政管理”公开的内容。因此在调研中，在高校设置的公开目录中，很少有学校将“学校经费来源”、“年度经费预算决算”、“财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况”列入公开目录之中，有些学校即使列入，也没有链接内容。它们往往将“教育收费”作为“财政管理”的唯一内容。到目前为止，将“年度经费预算决算”列入公开目录并且有具体内容和数额的高校只有复旦大学。复旦大学公开了2009年度、2010年度和2011年度的预算决算方案。
因此，调研组通过方式向这30所高校递交了申请内容为“2012年度学校预算决算方案”的申请书。根据《办法》第18条的规定，对于申请人的信息公开申请，高等学校应当在15个工作日作出回复。截至15个工作日之后，2所高校由于提供的地址有误邮件被退回，它们是上海海洋大学和上海音乐学院，另外28所高校均可以成功发送邮件。但是回复的情况很不乐观：28所高校中，回复邮件的高校仅有上海财经大学、华东政法大学、上海政法学院、华东师范大学、上海理工大学、上海海洋大学、复旦大学、上海外国语大学、上海交通大学以及上海应用技术大学（按回复的先后顺序）等10所高校。在这10所高校中，上海财经大学和上海政法学院仅仅是回复“已经收到邮件”，并没有按照调研组的申请和《办法》要求⑩回复；上海应用技术大学则回复“因程序原因，特向您告知，您申请的信息需15个工作日后向您提供”；上海理工大学、复旦大学和上海交通大学，按照各自学校的“信息公开实施细则”，要求调研组
提供“有效的身份证明”，后两者只需提供身份证的扫描件，而上海理工大学竟然回复“我校信息公开申请指南中明确指出申请人申请获取与自身相关的信息的，应当持有效身份证件，当面向学校提出书面申请”，这严重增加了申请人的