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摘　要：签署《巴黎协定》后，英国加快了迈向碳中和的步伐。以2008年《气候变化法案》及2019年《气候变化法案（2050目标修订案）》为核心的一系列政策框架，规定了英国2050年实现碳中和的社会目标。电力系统、交通、住宅与建筑等各行业随后迅速做出应对，制定更具体的政策、法规、战略。在政府的政策框架下，企业也纷纷制定了碳中和战略。英国五大天然气管网公司联合发布《绿天然气》2050年碳中和目标战略，bp公司也发布以2050年碳中和为核心的转型战略。英国自上而下面向碳中和的转型战略可为其他国家碳中和与社会转型提供借鉴，也提示中国企业国际化发展和海外运营中可能出现的碳价等碳约束风险。
关键词：碳中和；零碳；净零碳排放；气候变化；气候变化法案；巴黎协定；英国
Abstract ： Britain has accelerated its pace move to a carbon neutral society after the Paris Agreement. With the Climate Change Act 2008 and the Climate Change Act 2019 (2050 Target Amendment) as the series of legitimate framework, Britain has implemented the 2050 carbon neutral target in every sector of its economy. The power system, transportation, residential and construction industries quickly responded with more specific policies, regulations, and strategies. Under the government law and policies, British e
nterprises have made 2050 net zero strategies too. For example, five gas pipeline operators have jointly released Gas Goes Green strategy towards 2050 net zero target. Also, bp has set its transition strategy centering  net zero emissions around 2050. The up-down transformation of the British has provided reference to other nations and societies and reminder of such constrained carbon risks as carbon prices to Chinese enterprises during the international development and overseas operation.Key words ：carbon neutral; zero carbon; net zero emissions; climate change; the Climate Change Act; the Paris Agreement; the UK
走向碳中和的英国政府及企业低碳政策发展
*
刘丛丛1，吴建中2
( 1.中国石油集团经济技术研究院；2.英国卡迪夫大学，英国能源研究中心）
Towards carbon neutral—the development of low carbon policies of British government and enterprises
LIU Congcong 1, WU Jianzhong 2
(1. CNPC Economics& Technology Institute; 2. Cardiff University, UK Energy Research Centre)
*本文得到中国国家留学基金委“国际清洁能源拔尖创新人才”项目资助。
1 《巴黎协定》与英国的应对气候变化行动
2015年《巴黎协定》提出“碳中和”以来，得到世界多数国家的响应。2019年成立的联合国气候雄心联盟（Climate Ambition Alliance）致力于推动实现2050年碳中和目标，截至2020年底，已有121个国家、23个地区、454个城市、1392家公司加入[1]。英国、瑞典、丹麦等已就碳中和立法。欧盟也已通过《欧洲气候法案》草案，确立2050年实现碳中和目标。中国习近平在2020年9月第75届联合国大会期间提出，中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”在2020年12月12日结束的气候雄心峰会（Climate Ambition Summit）上，习近平主席进一步承诺，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右。
在应对全球气候变化和低碳转型领域，英国的理论、政策和国际行动一直走在世界前列。英国很早就开始关注气候变化和低碳经济，对引领全球气候变化议题和变革表现积极，试图在新一轮创新变革中保持世界领导力。英国是1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的缔约方。1997年英国作为欧盟国家之一签署了《京都议定书》，在发达工业国家承诺平均减排5%的情况下，承诺2008－2012年减
排12.5%，并超额完成目标。2015年，英国签署了《巴黎协定》，承诺努力实现将全球平均升温控制在较工业化前水平2℃以内，并争取限制在1.5℃以内的目标。2018年波兰卡托维兹气候大会上，英国与约200个参会国一起，通过了推动《巴黎协定》实施的指导纲要，包括国家自主贡献的核算以及技术发展评估等。2019年5月，英国政府率先宣布“环境和气候紧急行动”[2]，表示将加快采取行动，对抗气候变化。英国能源效率计划极大地影响了欧盟政策，伦敦的低排放区交通费政策也影响了很多国家的相关政策[3]。
在碳中和的理论和实践方面，英国是全球最早通过碳中和法律的主要经济体和先行实践者。英国以2008年《气候变化法案》（Climate Change Act）及其修正案为核心的碳中和政策法律框架，推动了英国国内地方政府、各经济板块、企业、组织等各领域快速向低碳转型，其围绕碳中和自上而下的转型经验，为其他国家政府和企业政策制定提供了借鉴。
2 英国碳中和政策法律框架
2.1 《气候变化法案》
2008年英国通过了《气候变化法案》，这是世界上第一部以长期法制框架形式确立碳减排目标的法律。《气候变化法案》确立的远期目标是，到2050年，将碳排放量在1990年的水平上降低至少80%。法案核心是依法强制实行碳预算，碳预算对政府政策具有强制性制约，规定了每5年的阶段碳排放容量，以保
证碳减排目标实现。碳预算必须最晚在实施的12年前制定好，以给政策制定和企业行动留出足够的时间准备。当前，第一到第五期的碳预算已经制定立法，第六期碳预算已提交政府等待审核通过。2020年底，第一和第二期碳预算已经实现，第三期碳预算有望超额完成（见表1）。
根据该法案，英国政府新设立了气候变化委员会（The Committee on Climate Change），以保证排放目标的客观性及独立核算。气候变化委员会是由英国商业、能源及产业战略部（Department for Business, Energy & Industrial Strategy）赞助的独立公共机构，负责制定减排方案并监督实施；向政府建议排放目标、碳预算，评估最新的排放数据；每年向议会报告，并就政策实施提出建议[4]。
2.2 《气候变化法案（2050目标修订案）》
2019年5月，气候变化委员会建议，将2050年的碳减排目标修改为“净零碳排放”，即通过植树
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centering
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通过向化石燃料发电站征收碳税、实施可再生能源补贴等手段，英国化石燃料发电正在加速成为历史。电力系统的碳排放大幅降低，脱碳速度很快。
一是加速淘汰燃煤发电。英国是工业革命的发源地，1980年以前，约有一半以上的电力供应来自煤炭。但在过去几十年中，英国能源结构已发生较大改变，煤炭占比大幅下降（见图1）。英国政府制定了到2025年完全淘汰燃煤发电的目标，目前正在征询，希望将这一目标提前至2024年[8]，并考虑立法。英国与加拿大带头发起创立了“电力去煤联盟”（Powering Past Coal Alliance ），被称为化石燃料的“核不扩散条约”，目前已有104个国家参加。截至2020年底，英国只剩余4座燃煤电站在运行，其中2座已宣布分别将于2021年和2023年停运的计划。2017年4月21日，英国从工业革命以来历史上第一天
造林、碳捕捉等方式抵消碳排放；2019年6月26日，《气候变化法案（2050目标修订案）》[5]通过。该法案修订了2008年《气候变化法案》确定的“2050年温室气体排放量比1990年减少80%”的目标，改为减少100%排放，这也被称为“净零”（Net Zero ）碳排放目标，即碳中和。由此，英国成为全球首个通过碳中和目标排放法案的主要经济体。
2.3 《气候变化法案》及“2050目标修订案”的
意义
《气候变化法案》使英国成为气候变化领域的领袖，被认为是历史性的进步，得到环保者、工会和商界的广泛支持。法案的实施不仅弥合政见，达成了联合政府的共识，也给了投资者长期稳定投资低碳技术和基础设施的信心[6]。《气候变化法案》及《气候变化法案（2050目标修订案）》作为英国向低碳领域
转型的基本法律，全面规定了英国各领域的气候变化策略。之后，英国出台的《低碳转型计划》《气候适应计划》《清洁增长战略》《绿工业革命计划》等一系列政策法规、工业战略和各领域能效指引，指导和推动包括政府和企业在内的英国社会各界做出碳中和战略和变革，保证英国经济持续脱碳，使英国在全球应对气候变化领域充当领导者的角。
3 英国社会经济各领域碳中和政策
3.1 电力系统
英国的电力消费量约占能源使用总量的18%[7]。
碳预算期时间减排量（亿吨二氧化碳当量）
比1990年排放量降低是否实现第一期2008－2012年30.1825%是第二期2013－2017年27.8231%
是
第三期2018－2022年25.4437%（2020年前）正在执行第四期2023－2027年19.5051%（2025年前）未实施第五期2028－2032年17.2557%（2030年前）未实施
第六期
2033－2037年
9.65
78%（2035年前）
等待政府通过
表1　英国制定的碳预算
资料来源：英国气候变化委员会（CCC）网站
501001990
1995
2000
20052010
2016
150200250300350400太
瓦时
年煤炭石油
天然气
核能
水力（自然水流）风能与太阳能其他可再生资源
其他燃料
净进口
图1　英国电力供应燃料来源（1990－2016年）
资料来源：英国商业、能源及产业战略部（B E I S）. H i s t o r i c a l Electricity Data
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加快产业升级。政府致力于使英国成为零碳排放机动车的设计和制造前沿，建设本国超低碳排放汽车产业链；增加对超低碳排放、电池等技术的研发投资。2018年，英国投资2.46亿英镑用于研发下一代电池技术；2020年承诺，未来4年投资5亿英镑，建设大规模的电动车电池超级工厂。根据欧洲替代燃料观察组织（EAFO ）网站资料，2019年英国已经是欧洲超低碳排放车辆的主要开发生产基地，欧洲市场约有1/10的零碳排放车辆产自英国。
增加低碳燃料的使用。英国2008年《可再生交通燃料法案》（Renewable Transport Fuel Obligation ）规定，化石燃料供应商必须保证燃料中有一定比例的可再生能源。2018年，又规定将交通低碳燃料所占比例由当时的2.63%提高至2020年的5.26%，2032年前达到6.7%。法案鼓励废弃物燃料的技术研发和利用。英国相关部门已投入2200万英镑研发适用于飞机和重型货运车的下一代废弃物燃料，并加快其产业化。例如在埃尔斯米尔港投资建设8500万升/年生产规模的废弃油脂生物柴油工厂，将下水道废弃油脂转化为交通燃料。
加快电动车基础设施建设。致力于成为世界电动车基础设施最好的国家之一，保证新建住宅、道路照明配备相应的充电设施。2018年通过的《自动驾驶与电动车法案》（Automated and Electric Vehicles Act 2018）规定，在一些高速公路服务区和大型加油站配备充电设施并保证电网接入。通过“国家规划政策框架”（National Planning Policy Framework ）为地方政府提供指导，推动地方政府保证充电设施规划。考虑修订建筑法规来保证充电桩在新建非居民建筑中的配备。设立4亿英镑基金，对交通充电设施
进行投资建设。
提供消费补贴。投入5.8亿英镑，为在2023年前购买超低碳排放车辆的消费者提供补贴，包括电动家用汽车、客货车、出租车和摩托车，以降低民众消费成本，刺激购买。
没有使用燃煤发电；2020年，英国共有67天没有使用燃煤发电。
二是扩大可再生能源发电规模。英国的可再生能源发电规模已经由2009年的8吉瓦，增加到2020年的48吉瓦，低碳燃料已占到发电燃料的一半以上[9]。随着燃油车的禁售、电动汽车的普及以及采暖领域的电气化，预计英国2050年电力需求将达到目前的2倍。气候变化委员会建议，要实现2050年的净零碳排放目标，需要进一步提高低碳电力的比例，可再生能源发电量需要达到目前的4倍，其中，风力和太阳能是核心。过去5年，英国海上风力发电成本已经降低了2/3，政府计划2030年海上风力发电规模扩大4倍[10]。英国政府还将成立部长协调组，召集政府相关部门，监督确保可再生能源发电规模的扩大。
此外，核能，经碳捕获、利用与封存（CCUS ）处理的天然气，以及氢能在英国未来电力燃料来源中都将占一定比重。电力系统的灵活性、存储功能也将得到加强，供电系统将逐渐由集中式转向分布式，帮助碳中和目标实现。3.2 交通
交通是英国能源使用量和温室气体排放量最大的部门，2018年交通用能占整体用能的40%[7]，温室气体
排放量占到英国总排放量的28%[11]。2018年，英国政府发布了《零碳之路》（Road to Zero ）[12]工业战略，对交通以及汽车产业发展等做出规划。根据该战略，英国将在2040年停止销售汽、柴油家用车和小型客货车，2050年实现所有家用车和小型客货车零碳排放。2020年11月发布的《绿工业革命计划》中，又将禁售汽、柴油家用车和小型客货车时间提前至2030年，道路全面零碳排放提前至2035年。
为保证交通零碳排放目标的实现，英国政府综合应用立法、产业政策、基础设施建设、财政手段等方式，加快产业升级，加大低碳燃料的使用，更新交通基础设施，以及实行消费者补贴。
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4 英国企业碳中和实践
4.1 五大天然气管网运营公司联合发布2050碳中
和战略
天然气是英国的主要能源，在发电、交通、供暖等领域起着至关重要的作用，约占最终能源消费的30%和发电来源的40%。英国85%的家庭使用管道天然气，天然气管道全长28.4万千米[9]，是世界上最早建
立的公共管网系统之一，由英国国家电网（National Grid ）、SGN 、Cadent 、威尔士和西部公用事业公司（Wales& West Utilities ）、北部燃气网（Northern Gas Networks ）五大管网公司分别在全国和不同区域运营。天然气管网面临较大的脱碳压力。
2020年4月，五大管网公司联合发布《绿天然气》[15]报告，披露了英国天然气管网公司2050年碳中和的联合计划，主要包括以下几方面内容。
一是规划了现有天然气管道未来将主要输送氢气和生物甲烷气体的战略方向。新的碳中和转型战略将从2020年开始，着手进行战略、政策和技术准备，逐步减少管网中天然气的输送量，加大氢气和生物甲烷的输送含量，2050年实现管网输送100%低碳气体，天然气含量为0（见图2）。
二是配合管网功能调整，将配套建设周边工厂和产业集。从2021年起，五大管网公司将把更多的生物甲烷工厂连接到气网，并建设配备碳捕捉封存设施的氢气工厂；2030年前后，开始建设大型氢
3.3 住宅与建筑
英国居民供暖与热水用能合计占到整体用能的25%[7]，2018年居民住宅的温室气体排放量占英国总排放量的15%[11]。供暖燃料主要依靠管道天然气，脱碳压力较大。英国政府决定从2020年开始，新建住宅以及未连接到天然气管网的现有住宅，不再使用化石燃料取暖方式[13]。供暖领域去碳化的主要举措有以下几个方面。
一是大力推广电气化取暖，政府承诺将在2028年前每年安装60万个热泵。
二是尝试氢气供暖，2023年后将尝试在天然气管网中混入20%的氢气。
三是通过法规和相关住房和产品标准，改善住房能效。英国现有大部分居民住宅建于40年以前，住宅的保暖性、供暖效率尚需提升。英国政府制定了一系列的法规对建筑的取暖效率、空气质量、潮湿度控制等做出规定，同时制定了相关指引、标准对建筑质量做出指导，并根据变化及时更新（见表2）。2019年4月英国绿建筑理事会发布了零碳排放建筑的框架定义，规范了零碳排放住宅的解释，并制定了建筑行业短期和长期的碳减排目标[14]。英国政府即将公布一套与住房产品有关的材料能效标准，并将对住房的能效表现实施强制信息披露。英国居民供暖的碳排放自1990年以来降低了11%。这些改进主要是通过效率提升和相关法规的实施实现的。
行政区划法规
技术指导
支持性指南测量流程
英格兰2010年建筑法规及2013修订版批准文件L，F，C
《室内建筑服务规范指南》《室内通风规范指南》
《标准评估流程》（评估建筑能源和环境表现的测量方法）
威尔士
2010年建筑法规及威尔士2014年修订版
苏格兰2004年苏格兰建筑法规《室内技术手册》
《室内建筑服务规范指南》《室内通风规范指南》、苏格兰2015年《标准建筑细节》
北爱尔兰北爱尔兰2012年建筑法规技术手册F1，K，C
表2　英国规范供暖效率、空气质量、过度取暖和潮湿度控制的法规一览
资料来源：英国气候变化委员会（CCC）. UK housing: Fit for the future